Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 116/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr SKO.GP.4000.735.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 116/23 oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr SKO.GP.4000.735.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

M.S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w pisemnym uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działka inwestycyjna znajduje się w grupie działek o największej powierzchni. Znajdujące się w obszarze analizy działki o powierzchni zbliżonej do działki inwestycyjnej posiadają wskaźnik zabudowy kształtujący się na poziomie pomiędzy 18 % a 21 %. Zdaniem skarżącego ustalona w decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia zabudowy działki na poziomie 26 % nie odpowiada występującej w sąsiedztwie powierzchni zabudowy tego typu działek. Skarżący zwrócił uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] utrwalił się sposób zabudowy polegający na zachowaniu linii zabudowy od strony zachodniej, co winno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem stwierdzenie, że stan faktyczny został wyjaśniony należycie z zachowaniem zasad postępowania, pozwala na ocenę, czy doszło do prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do najdalej idącego zarzutu – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało stwierdzić nie zasługuje on na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (tak: uchwała NSA o sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA o sygn. II FSK 568/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do okoliczności sprawy i prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie podstawy kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadza się natomiast do twierdzenia, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji wcześniej orzekające jako prawidłowy". Tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23.11.2022 r., II OSK 3514/19; z 20.12.2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić wypada, iż w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Wbrew prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie stanowisku, Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena zgromadzonych dowodów jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Zgromadzone dowody dawały podstawę do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i brak jest podstaw do ich kwestionowania. W szczególności Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Poznania na okoliczność ustalenia, że średni wskaźnik zabudowy wolnostojącej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej wynosi ok. 20,1 %. W aktach sprawy jest ujęty cały materiał i prawidłowo sporządzona analiza. Szersza ocena opisanej kwestii wykracza poza zakres rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ nie sformułowano w niej w sposób wystarczająco precyzyjny, na czym konkretnie miało polegać – zdaniem strony – naruszenie poszczególnych przepisów procedury. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wyręczać go w prawidłowym stawianiu zarzutów. Wadliwe uzasadnienie zarzutu w tym zakresie w sposób istotny utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szczegółowe odniesienie się do niego i kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie zgodnym z intencjami strony.

Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie także co do naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), a czego zdaniem strony nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wyżej wymieniona reguła nazywana powszechnie zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada wynikająca z ww. normy określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p., jest analiza m.in. cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Treść analizy jest bowiem jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W kontrolowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono więc szczegółowe ustalenia dla planowanej inwestycji, w szczególności w odniesieniu do: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie 26%, szerokości elewacji frontowej maksymalnie 12 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki o wysokości maksymalnie 9,2 m w najwyższym punkcie dachu oraz maksymalnie 6 m do okapu, od istniejącego poziomu terenu, na obowiązującej linii zabudowy, geometrii dachu ustalając w tym zakresie dach stromy dwu lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci od 12,5° do 40°, dopuszczając zadaszenie wykuszy dachami o spadku 12°, pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10 % powierzchni dachów w rzucie.

Odnośnie do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, na którym to parametrze skupia się argumentacja uzasadnienia omawianej podstawy kasacyjnej, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że w obszarze analizowanym wielkość ta wynosi 26%, parametr ten zawiera się w przedziale od 16% do 41%. Do wyznaczenia niniejszego wskaźnika bierze się pod uwagę cały obszar analizy, a nie tylko – jak wywodzi skarżący kasacyjnie – działki sąsiednie czy działki o powierzchni zbliżonej do działki inwestycyjnej.

Odnośnie zaś do materii ustalenia linii zabudowy wskazać wypada, że wszelkie kwestie związane z określeniem położenia obiektu budowlanego, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z linii zabudowy od strony drogi publicznej, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to uzasadnione wymogiem analizy parametrów budowlanych inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, co nie może mieć miejsca na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania można ustalić linię zabudowy tylko od strony drogi. Działka inwestycyjna od strony zachodniej nie przylega do drogi publicznej, czyli nie jest możliwe, jak oczekuje tego skarżący, wyznaczenie także tu linii zabudowy tylko z uwagi na utrwalony sposób zabudowy od strony zachodniej na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą Prawo budowlane są spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Przed rozpoczęciem budowy inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.