Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1436/13 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatkowego oznaczenia taksówek osobowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. VI SA/Wa 1436/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych, stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd równocześnie orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2008 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych, zmienioną następnie uchwałami z dnia [...] lutego 2009 r. i dnia [...] grudnia 2011 r. Podstawę prawną aktu stanowiły przepisy art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), dalej p.p., oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. W załączniku do uchwały określono wzory zewnętrznych i wewnętrznych oznaczeń taksówek osobowych.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. M. B. skierował do Rady Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 1 ust. 2 i § 4 uchwały oraz § 3 ust. 1-3, § 6, § 8 i § 9 załącznika do uchwały. Uznał bowiem, że przy podejmowaniu uchwały przekroczono delegację ustawową, przez bezpodstawne określenie obowiązku uiszczania opłat za określone w uchwale oznakowania (§ 1 ust. 2 uchwały) i wskazanie Prezydenta [...] jako podmiotu wytwarzającego i wydającego te dokumenty (§ 4 uchwały), prowadząc do monopolu w tym zakresie. Stwierdził, że niemożliwe jest wytworzenie takich oznaczeń we własnym zakresie czy nabycie ich od innego podmiotu, choć brak było podstawy prawnej ku temu, aby wymusić na taksówkarzach konieczność zawierania umów o nabycie tych oznaczeń z jednym podmiotem, w tym przypadku organem władzy publicznej. Brak było również podstawy do wprowadzenia wymogu oznakowania pojazdu tabliczkami informacyjnymi z hologramem (§ 3 ust. 1-3 załącznika), a ponadto nie sprecyzowano wymagań technicznych oznaczeń. Niezgodny z przepisami i naruszający dobra osobiste jest obowiązek stosowania tabliczek informacyjnych na desce rozdzielczej pojazdu (§ 6 załącznika) zawierających dane osobowe i wizerunek kierowcy. Naruszenia interesu prawnego przedmiotową uchwałą M. B. upatrywał w fakcie prowadzenia licencjonowanej działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług taksówką i konieczności nabywania wskazanych oznaczeń.

Wobec braku odpowiedzi organu, M. B. wniósł do WSA w W. skargę, w której zażądał stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 i § 4 uchwały oraz § 3 ust. 1-3, § 6, § 8 i § 9 załącznika do uchwały, przedstawiając argumentację jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Organ podał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a podstawę prawną jego wydania stanowił art. 15 ust. 7 p.p. Przepis ten w swej treści jest dość lakoniczny i nie precyzuje, co powinna zawierać przedmiotowa uchwała. Jednak podejmując uchwałę konieczne było określenie podmiotu, który będzie ją realizował. W uchwale nie wskazano jednak wprost podmiotu, który będzie dystrybuował dodatkowe oznaczenia, jednak z uwagi na wątpliwości interpretacyjne przepisów uchwały toczą się prace nad zmianą jej treści. W uchwale nie określono też wprost wysokości opłaty, a [...] nie osiąga z tej działalności dochodu, ponieważ opłata ta jest kalkulowana na poziomie kosztów wytworzenia i użycie takiego zwrotu byłoby bardziej trafnym określeniem. Wprowadzenie wymogu dodatkowego oznakowania taksówek było konsultowane ze związkiem zawodowym reprezentującym interesy taksówkarzy, który wypowiedział się pozytywnie o projekcie uchwały. Ponadto wymóg dodatkowych oznakowań znajduje swoją podstawę prawną w przepisach p.p. i stanowi uzasadnioną reglamentację działalności gospodarczej. Dodatkowo, taksówkarze [...] są uprzywilejowaną grupą zawodową w ruchu drogowym, ponieważ mogą korzystać z tzw. bus pasów i poruszać się pojazdami po [...]. Takie dodatkowe oznakowanie leży także w interesie klientów i chroni licencjonowanych taksówkarzy przed nieuczciwą konkurencją. Wobec tego, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w W. stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowiącej, że "za wydanie dodatkowych oznaczeń, organ udzielający licencji na transport drogowy taksówką, pobiera opłaty wynikające z kalkulacji kosztów wykonania poszczególnych elementów".

Sąd I instancji podał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie przepisów miejscowych w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast w myśl art. 15 ust. 7 p.p. rada gminy może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek. A zatem, wprowadzenie opłat za wydawanie dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych nie znajdowało podstawy prawnej w akcie rangi ustawy. Jak bowiem wywodzi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej. Upoważnienie ustawodawcy nie może podlegać wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok TK z dnia 5 marca 2001 r. o sygn. akt P 11/00; publik. Dz. U. Nr 17, poz. 207 i Z.U. z 2001 r. nr 2, poz. 33). Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że przepisy prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego do wydania przepisów prawa miejscowego musi więc wynikać z ustawy (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. o sygn. akt P 6/02, publik. Dz. U. Nr 214, poz. 1816 i Z.U. z 2002 r. nr 7A, poz. 91). Dlatego też, mając na względzie powołane regulacje p.p. i u.s.g., brak było upoważnienia do wprowadzenia i ustalenia stawek opłat za dodatkowe oznaczenia taksówek. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność tej części uchwały.

WSA w W. nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi uznając, że kwestionowane nią regulacje są zgodne z prawem. W § 4 uchwały prawidłowo powierzono jej wykonanie Prezydentowi [...] jako organowi wykonawczemu Gminy; jest on również organem licencyjnym z mocy art. 7 ust. 4 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. Stwierdzenie, że rada gminy może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek, należy rozumieć szerzej niż tylko określenie rodzaju oznaczeń. Nałożenie obowiązku wymaga nie tylko określenia jego przedmiotu, lecz również sposobu jego wykonywania, na co uwagę zwrócono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 49/08 (publik. LEX nr 541524). Dodatkowo, mieści się w dyspozycji art. 15 ust. 7 p.p. wprowadzenie obowiązku stosowania tabliczki informacyjnej z hologramem oraz identyfikatorów. Podyktowane to jest m.in. ochroną interesów pasażerów, ponieważ identyfikator kierowcy oraz tabliczka zawierająca hologram, numer licencji i numer rejestracyjny pojazdu stanowią gwarancję jakości i legalności usługi przewozu taksówką.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że skarżący był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a źródło jego interesu prawnego stanowią art. 3531 k.c. [zgodnie z nim "strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego"] oraz art. 23 k.c. Kontrolowana uchwała może prowadzić do ograniczania swobody prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcy taksówkowego nakazując przedsiębiorcy stosowanie dodatkowych oznaczeń taksówki bez możliwości wykonania ich we własnym zakresie. Naruszenie dóbr osobistych może wiązać się z koniecznością posiadania w pojeździe identyfikatorów zawierających elementy określone w § 6 załącznika do uchwały w postaci m.in. imienia i nazwiska kierowcy oraz jego zdjęcia.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 października 2013 r. wniósł M. B., zaskarżając pkt II orzeczenia, czyli rozstrzygnięcie oddalające skargę, żądając uchylenia wyroku w tej części i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Na zasadzie ewentualności skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności § 4 uchwały oraz § 3 ust. 1-3, § 6, § 8 i § 9 załącznika do uchwały. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, art. 15 ust. 7 p.p. przez błędne zastosowanie wyrażające się w niesłusznym uznaniu, że dopuszcza on określenie w uchwale wydanej na jego podstawie:

a) podmiotu uprawnionego w wyłączny sposób do wydawania elementów stanowiących dodatkowe oznakowanie taksówek,

b) dodatkowego oznakowania taksówki w postaci tabliczki znamionowej w treści dotyczącej imienia i nazwiska kierowcy oraz jego wizerunku oraz ważności badania lekarskiego i psychologicznego,

podczas, gdy uregulowana w uchwale materia wykroczyła poza delegację ustawową,

2) przepisów postępowania, art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. przez:

a) błędną ocenę zarzutów skargi co do niezgodności uchwały z art. 15 ust. 7 p.p., art. 23 k.c. w zw. z art. 94 Konstytucji RP i przez to niesłuszne oddalenie skargi,

b) niedostrzeżenie sprzeczności uchwały z przepisami ustrojowymi tj. art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 7 p.p. z uwagi na fakt, że materia objęta uchwałą wykroczyła poza delegację ustawową,

c) niedostrzeżenie, że uchwała ustanawiając w § 6 załącznika identyfikator zawierający dane osobowe kierowcy narusza art. 23 k.c. przez nałożenie obowiązku ujawnienia na identyfikatorze wizerunku i danych osobowych kierowcy oraz ważności badania lekarskiego i psychologicznego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie dyspozycja art. 15 ust. 7 p.p. nie przewiduje "instytucji urzędowego wydawania elementów stanowiących dodatkowe oznaczenia taksówek". Tymczasem treść § 4 uchwały staje w opozycji do tego przepisu, gdyż wskazuje organ odpowiedzialny za jej wykonanie – Prezydenta [...]. Wyjaśnienie Sądu I instancji skarżący uznał za niedostateczne i nieodnoszące się do zarzutu przekroczenia przez Radę Miasta [...] upoważnienia ustawowego. Natomiast brak takich dodatkowych oznaczeń może być traktowany przez organ licencyjny jako naruszenie prawa w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., które może skutkować cofnięciem licencji. Ponadto nie można za oznakowanie taksówek uznać identyfikatorów i hologramów. Treść identyfikatora nie dotyczy pojazdu, lecz w decydującej mierze kierującego. Pasażerowie nie są zaś uprawnieni do kontrolowania kierujących taksówką, w tym weryfikowania ważności orzeczeń lekarskich, a czynności te powinni wykonywać funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego, policji lub organu wydającego licencję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M. B. powołuje obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takich przypadkach NSA w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena sposobu kontroli przepisów prawa materialnego stosowanych przez organy w postępowaniu przed Sądem I instancji, jest możliwa tylko wtedy, gdy przesądzone zostanie, że ten Sąd nie naruszył przepisów procesowych.

Skarga kasacyjna w zakresie naruszeń przepisów postępowania stawia wyrokowi WSA w W. zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., polegający na uwzględnieniu skargi tylko w części, a w pozostałym zakresie jej oddaleniu, w sytuacji gdy nie było prawnych podstaw do takiego działania. Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że zarzuty skargi odnoszące się do niezgodności skarżonej uchwały z art. 15 ust. 7 p.p., art. 23 k.c. w zw. z art. 94 Konstytucji RP nie mają racji prawnej i z tego powodu wadliwie oddalił skargę. W ocenie strony uchwała będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Sądem I instancji narusza także art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 7 p.p., a § 6 jej załącznika, wymagając ujawnienia w identyfikatorze wizerunku i danych osobowych kierowcy taksówki oraz ważności badań lekarskich i psychologicznych pozostaje w sprzeczności z art. 23 k.c.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane we wskazany sposób są nietrafne, zatem nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do nich szczegółowo Sąd II instancji podkreśla, że w zarzucie niewątpliwie strona podnosi art. 134 § 1, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Z formalnego punktu widzenia te zarzuty spełniają prawem określone warunki, jednak prawidłowe zbudowanie zarzutu kasacyjnego z zakresu naruszenia przepisów procesowych wymaga nie tylko wskazania przepisów p.p.s.a., które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, ale także wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że te naruszenia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zatem należało określić na czym polega ta istotność. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie analizowanego zarzutu nie spełnia tych wymogów, bo nie odnosi się do wskazanych przepisów oraz ich istotności dla rozstrzygnięcia. Poza tym strona skarżąca kasacyjnie stara się uzasadnić trafność zarzutów procesowych przez odwołanie się do naruszenia przepisów materialnych tzn. art. 23 k.c. oraz wykazania, że w ramach uchwały Rada Miasta [...] określiła obowiązki pozostające w sprzeczności z prawem, art. 15 ust. 7 p.p. Ten sposób działania strony skarżącej kasacyjnie nie może spotkać się z akceptacją, gdyż nie można argumentować na rzecz trafności zarzutu procesowego podnoszeniem naruszenia prawa materialnego. Z kolei z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną w skardze podstawą prawną. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej jednoznacznie potwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył treści tego przepisu, bo nie orzekał poza granicami sprawy, które zostały wyznaczone skargą opartą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tego powodu zarzut kasacyjny odnoszący się do tego przepisu należało uznać za chybiony.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w części lub w całości, albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności. WSA w W. stwierdzając nieważność uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2 działał zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż orzekał w części zaskarżonego aktu, a takie orzekanie wprost wynika z dyspozycji tego przepisu. Zatem Sąd I instancji nie naruszył treści tej normy prawnej, co skutkuje nietrafnością powołanego zarzutu.

Wreszcie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w tym zakresie w jakim Sąd I instancji oddalił skargę, gdyż w sytuacji, gdy nie ma podstaw do zastosowania w stosunku do uchwały art. 147 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie stwierdza, że Sąd I instancji dopuścił się tego naruszenia, gdyż wadliwie ocenił, a przez to aprobował działanie Rady Miasta [...], która w ramach dyspozycji art. 15 ust. 7 p.p. niesłusznie przyjęła, że może wskazać podmiot wyłączony od wydawania elementów stanowiących dodatkowe oznaczenie taksówki oraz, że takim dodatkowym oznaczeniem może być tabliczka z imieniem i nazwiskiem kierowcy, jego wizerunkiem i informacją na temat ważności badań. Zdaniem Sądu II instancji art. 15 ust. 7 p.p. nie jest przepisem materialnym, ale kompetencyjnym. Z tego powodu nie można uznać za trafne, by tylko przez odwołanie się do przepisu kompetencyjnego kwestionować treść normy materialnej. Poprawne działanie powinno w zarzucie powoływać określony przepis uchwały Rady Miasta [...] i wskazywać na czym polega naruszenie i jakich przepisów dotyczy, mając na uwadze, że naruszenie prawa materialnego może przybierać postać wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. W ocenie Sądu II instancji powoływanie się w zarzucie na naruszenie prawa materialnego nie może być odnoszone do przekroczenia granic delegacji ustawowej. W kontekście tych uwag stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do prawa materialnego nie spełnia wszelkich wymogów formalnych, jednak strona podnosi w nim naruszenie art. 15 ust. 7 p.p. z punktu widzenia przepisów uchwały, co do których Sąd I instancji oddalił skargę. W takiej sytuacji NSA może odnieść się do tego zarzutu mając na względzie i to, że w judykaturze istnieje spór, co do tego, w której z podstaw kasacyjnych należy wskazać naruszenie przepisu kompetencyjnego. Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej wiąże treść art. 15 ust. 7 p.p. z kwestionowaniem tej części uchwały, która odnosi się do danych identyfikacyjnych kierowcy, to przyjąć należy, że w tym zakresie stawiany jest zarzut. Jednak w ocenie NSA nie ma on usprawiedliwionych podstaw, gdyż przyjąć trzeba, że uchwała w tym zakresie, aczkolwiek ogranicza swobodę podmiotu prowadzącego działalność polegającą na świadczeniu usług przewozu taksówką, to czyni takie ograniczenie ze względu na interes publiczny, a to jest legalne i uprawnione na gruncie obowiązującej regulacji, w tym konstytucyjnej. Na ten aspekt zwraca uwagę Sąd I instancji wskazując, że taksówka korzysta z licznych przywilejów w ramach działalności. Z tych wszystkich względów należało przyjąć brak usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 184 p.p.s.a.