Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia w zakresie dotyczącym potwierdzenia tego, jakie dokumenty strona złożyła wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze z dnia 26 marca 2026 r., obywatelka K. – L. R. (dalej: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez stronę treści.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2025 r. (data wpływu do organu) strona wystąpiła do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Wnioskiem z dnia 19 października 2025 r. strona wystąpiła do tego organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego – złożenie przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie oraz innych dokumentów złożonych w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z treści skargi, do dnia jej wniesienia (26 marca 2026 r.) strona nie otrzymała zaświadczenia o wnioskowanej treści. Akcentując potrzebę uzyskania wnioskowanego zaświadczenia w skardze podkreślono, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, złożenie wniosku w terminie jest warunkiem legalności pobytu cudzoziemca w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz ma istotne znaczenie jako potwierdzenie jakie inne dokumenty zostały złożone w tym postępowaniu. Natomiast bez uzyskania wnioskowanego zaświadczenia, strona nie jest w stanie wykazać, że złożyła w terminie wniosek o udzielenie zezwolenia wraz z wymaganymi załącznikami. Zaznaczono, że niedysponowanie przez stronę zaświadczeniem o określonej treści jest źródłem wielu trudności z jakimi musi się zmierzyć strona skarżąca w codziennym funkcjonowaniu na terytorium RP.

Wskazując na powyższe strona wniosła o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia na wniosek; zobowiązanie Wojewody do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę; przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł; zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej również o jej oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda uzasadniał wyłączeniem właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawaniu sprawy. Wniosek o oddalenie skargi Wojewoda uzasadniał treścią art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), na mocy którego nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wymaga wyjaśnienia, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin wynoszący 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a."). Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia NSA: z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19 i z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98 – publ. CBOSA).

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie aktów lub czynności z dziedziny administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dana sprawa nie została załatwiona, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody w wydaniu na wniosek strony zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się zatem szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.

Nie można przy tym podzielić stanowiska organu powołującego się na zawieszenie terminu załatwienia sprawy mocą ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.). Przepis art. 100d tej ustawy dotyczy wyłącznie spraw wymienionych enumeratywnie w ust. 1, a więc dotyczących zezwoleń na: pobyt czasowy, pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Nie ma wśród nich spraw w przedmiocie wydania zaświadczenia, unormowanych w dziale VII kpa.

Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 19 października 2025 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego – złożenie przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie oraz innych dokumentów złożonych w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępne w CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Wspomniany termin siedmiodniowy w okolicznościach faktycznych sprawy upływał w dniu 26 października 2025 r. Bezspornie, do dnia wniesienia skargi w sprawie (26 marca 2026 r.) Wojewoda pozostawał bezczynny w sprawie, albowiem do tego dnia ani nie wydał zaświadczenia o żądanej przez stronę treści ani też nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź też odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

Fakt ten uzasadniał stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił bezczynności w wydaniu zaświadczenia na wniosek, o czym Sąd orzekł w pkt I rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda zareagował na wniosek strony po skardze, bo w dniu 7 kwietnia 2026 r. potwierdzając pisemnie (na podstawie art. 63 § 4 k.p.a.,), że strona "w dniu 8 sierpnia 2026 r. złożyła w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę."

Podjęte przez organ działania procesowe jedynie częściowo uchyliły stan bezczynności istniejący na dzień wniesienia skargi, albowiem w piśmie z dnia 7 kwietnia 2026 r. strona otrzymała jedynie częściowe urzędowe potwierdzenie faktów w porównaniu z tym, o co wystąpiła. Zgodnie zaś z treścią wniosku o wydanie zaświadczenia, strona wnioskowała o potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie oraz innych dokumentów złożonych w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W treści skargi strona argumentowała, że ze względu na brzmienie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, istotne znaczenie ma również potwierdzenie przez organ tego, jakie dokumenty zostały złożone w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że: jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie - pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Z tego względu, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia jedynie w odniesieniu do zgłoszonego przez stronę żądania potwierdzenia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie (pkt IV)

W punkcie III wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał natomiast Wojewodę do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia w pozostałym zakresie, tj. potwierdzenia jakie dokumenty strona złożyła wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wskazuje, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku w opisanym wyżej zakresie w terminie siedmiu dni, mając na względzie ustawowy termin wynikający z art. 217 § 3 k.p.a.

Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W kontrolowanej sprawie bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – kwalifikowanego charakteru. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie uzasadnia również istniejąca – częściowo – na dzień wyrokowania bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia. Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (ustawy z 12.03.2022 r.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę.

Na marginesie należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że potwierdzając pisemnie datę złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda powołał się na art. 63 § 4 k.p.a., podczas gdy właściwą podstawą wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści jest art. 217 § 1 k.p.a. Prawidłową podstawę prawną Wojewoda powinien wskazać przy wydawaniu zaświadczenia w części w jakiej Sąd zobowiązał ten organ na mocy punktu II wyroku.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu jednak charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. W sprawie nie chodzi bowiem o opieszałość w rozstrzygnięciu o prawach czy obowiązkach strony, a jedynie o potwierdzenie określonego stanu rzeczy i to w sytuacji, w której obowiązujące przepisy prawa nie wymagają od strony takiego zaświadczenia. Sąd w składzie orzekającym podzielił wyrażane już przez tutejszy Sąd stanowisko, że w takim przypadku nie ma podstaw do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wr 310/25; z 27 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Wr 312/25; z 15 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 366/23; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 458/25 – publ. CBOSA). W rezultacie skargę w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V rozstrzygnięcia)

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). (pkt VI)

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.