II GSK 1042/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-08-05	
Data wpływu	2008-11-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Krystyna Anna Stec
Marzenna Zielińska
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Telekomunikacja	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 786/08	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800; art. 95 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4; art. 96 ust. 2, ust. 3, ust. 4; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Komunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 786/08 w sprawie ze skargi T. [...] Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów usługi powszechnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. [...] Spółki Akcyjnej w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Objętym skargami kasacyjnymi wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 786/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. – w wyniku rozpoznania skargi T. [...] S.A. (dalej T. S.A.) uchylił decyzję Prezesa Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania wymienionej spółce dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej wydanej z powołaniem na art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawa telekomunikacyjnego (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej – Prawo telekomunikacyjne, dalej P.t., oraz art. 104 k.p.a.

Sąd I instancji uwzględnił następująco przedstawiony stan sprawy.

W dniu 29 czerwca 2007 r. T. S.A. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o przyznanie dopłaty do kosztów sprawowania usługi powszechnej w okresie od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Do wniosku załączono następujące dokumenty: (1) "Kalkulacja kosztu netto usług wchodzących w skład usługi powszechnej, świadczonych przez T. S.A. jako przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej za okres od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r.", (2) "Opis kalkulacji kosztów usług wchodzących w skład usługi powszechnej, świadczonych przez T. S.A. jako przedsiębiorcę wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej stanowiących podstawę do obliczenia kosztu netto usługi powszechnej w okresie od 8 maja 2006 r. do 31 grudnia 2006 r."

Wnioskująca Spółka wyraziła jednocześnie gotowość dostarczenia dodatkowych informacji, o ile okazałyby się niezbędne do przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej.

Do udziału w postępowaniu (na prawach strony) organ dopuścił Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (dalej KIGEiT) oraz Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej (dalej PIKE).

Wydając – w wyniku rozpoznania wniosku (strony ubiegającej się dopłatę) o ponowne rozpoznanie sprawy – decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. Prezes UKE uznał, że wszystkie przedłożone przez T. S.A. dokumenty nie stanowią materiału dowodowego, który mógłby być podstawą uchylenia decyzji z dnia [...] września 2007 r.

Organ wskazał, że wziął pod uwagę wyjaśnienia Spółki zawarte w piśmie z dnia 27 września 2007 r. oraz uwzględniając wszelkie materiały jakie sukcesywnie wpływały. Z tego względu nie podzielił zarzutu "odwołania", iż "Spółka nie miała możliwości przedstawienia dodatkowej informacji w dalszych etapach procedury".

Dokonując analizy dokumentacji przedstawionej przy piśmie z dnia 27 września 2007 r. Prezes UKE stwierdził, że prezentowane przez wnioskującą Spółkę materiały stanowią wydruki systemowe w formacie tabel MS Excel. Z 9 załączników większość ma objętość przekraczającą 100 stron zaś najobszerniejszy ponad 600 stron wydruku. W ocenie organu objętość dokumentów nie odpowiadała ich wartości poznawczej, co oznacza, że nie mogły być one podstawą weryfikacji obliczenia kosztów netto usługi powszechnej. Szczegółowo odnosząc się do treści załącznika Nr 9 "Publiczne Aparaty Samoinkasujące" (dalej PAS) organ podniósł, że informacje zawarte w tym dokumencie zostały wprawdzie uzupełnione na etapie postępowania "odwoławczego", ale nie przedstawiono danych "na temat liczby minut" oraz liczby "PAS" (podano tylko informację o kosztach tej nierentownej usługi, obliczając je na podstawie liczby minut realizowanych przez publiczne aparaty samoinkasujące w podziale na gminy).

Kwestionując rzetelność i spójność przedstawionych we wniosku danych, Prezes UKE przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie obliczania kosztów netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz.U. Nr 225, poz. 2141), dalej rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2005 r.

Podnosząc nieścisłości zawarte w dokumentach załączonych przez stronę w toku postępowania (dotyczy to danych przedstawionych w "Kalkulacji" w porównaniu z danymi przedstawionymi we wniosku) organ wskazał, że istnieje "wątpliwość" – jak powinna być interpretowana przedstawiona w kalkulacji wysokość kosztu netto.

W tym stanie rzeczy – zdaniem Prezesa UKE – powołanie biegłego rewidenta "z art. 96 ust. 2" Prawa telekomunikacyjnego prowadziłoby do nieuzasadnionego obciążenia Skarbu Państwa i niegospodarnego wydatkowania środków budżetowych. Powołanie biegłego, który miałby prowadzić analizę dokumentacji przedstawionej przez Spółkę "nie jest możliwe nie tylko ze względu na niepełne informacje, ale także dlatego, że uniemożliwiają ją ww. nieścisłości pomiędzy informacjami jakie miałyby posłużyć do kalkulacji podstawy obliczenia kosztu netto, brak możliwości dokonania weryfikacji podstawy obliczania kosztu netto. W tym stanie rzeczy nierozwiązana pozostaje kwestia braku możliwości dokonania weryfikacji podstawy obliczenie kosztu netto".

Braki i nieścisłości dokumentacji uniemożliwiają ustalenie, czy koszt netto świadczenia usług - o których mowa w § 3 pkt 3, 4, 5 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2005 r. – obliczono tak, aby uniknąć podwójnego naliczania jakiegokolwiek bezpośredniego związanego ze świadczeniem tego składnika lub grupy usług oraz korzyści pośredniej związanej ze świadczeniem tego składnika lub grupy usług. Przedstawiona dokumentacja winna zawierać informacje umożliwiające sprawdzenie za pomocą odpowiednio dobranych procesów weryfikacyjnych "czy kwoty będące podstawą wyliczenia kosztu netto, a także czy ich istotne części składowe zostały skalkulowane w oparciu o dane wynikające z ewidencji księgowej lub innych ewidencji prowadzonych przez Spółkę".

W ocenie organu wnioskująca Spółka nie wyjaśniła nadto, czy w kalkulacji kosztu netto zostały uwzględnione połączenia zastępcze, tzn. przychody ze świadczenia składnika lub grupy usług, uzyskiwane w szczególności od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a także nie podała informacji na temat okresu z jakiego pochodzą ceny usług określone w cennikach przyjęte do kalkulacji przychodów uzyskiwanych od użytkowników końcowych.

Podnosząc brak przedstawienia danych pozwalających na weryfikację podstawy obliczenia kosztu netto usługi powszechnej organ akcentował, że analiza możliwości weryfikacji kosztu netto dokonana przez "niezależnego biegłego" – firmę C. – stanowiła etap poprzedzający czynność powołania właściwego biegłego z art. 96 ust. 2 P.t.", który dokonuje "weryfikacji, czy wystąpił koszt netto, czy też taka okoliczność nie miała miejsca". Czynność podjęta przez Prezesa UKE miała na celu zapewnienie rozsądnego gospodarowania środkami Skarbu Państwa, a przede wszystkim "słusznego uruchomienia mechanizmu powołania biegłego w celu analizy informacji zawartych w dokumentacji przedstawionej przez T. S.A." Zatem z uwagi "na opinię biegłego wskazującą na brak takich możliwości niecelowym było przechodzenie do przedmiotowej weryfikacji, a zatem do powołania biegłego rewidenta, o którym mowa w art. 96 ust. 2 P.t.".

Organ podkreślił, że dane użyte we wniosku z dnia 29 czerwca 2007 r. są danymi wynikowymi modelu kalkulacji a dane przesłane przy piśmie z dnia 27 września 2007 r. "pochodzą z niższego poziomu". Wynikowe dane stanowią zatem pochodne danych "alokowanych na kolejnych poziomach modeli i ich rozpatrywanie jako odrębnego składnika nie miałoby w zasadzie większego znaczenia". To na wyznaczonym przedsiębiorcy ubiegającym się o dopłatę ciążył obowiązek wyliczenia kosztu netto, przedstawienie rachunków lub innych dokumentów zawierających dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto". Czynności te winny być dokonane wraz ze złożonymi wnioskami o dopłaty lub z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z zachowaniem nadto należytej staranności.

Niespełnienie "określonych przez przepisy prawa przesłanek do uznania przez organ administracji, iż wyznaczony przedsiębiorca poniósł koszty netto, związane ze świadczeniem usług wchodzących w skład usługi powszechnej, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dopłaty zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 P.t."

Składając skargę na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, T. S.A. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., ewentualnie o uchylenie obu decyzji wydanych w toku załatwiania sprawy przez Prezesa UKE.

W zarzutach skargi podniesiono naruszenie przez organ:

– art. 95 ust. 2 oraz 96 ust. 3 i 4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto,

– art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy,

– art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na wniosek strony z art. 127 § 3 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

– art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do normy art. 64 § 2 k.p.a. pomimo uznania, że wniosek T. S.A. z dnia 29 czerwca 2007 r. nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 96 ust. 2 P.t.,

– art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez osobę, która nie została prawidłowo powołana na stanowisko Prezesa UKE,

– art. 96 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uwzględniając skargę poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie przez Prezesa UKE decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przedstawił następującą argumentację:

W ocenie Sądu I instancji skarga złożona przez T. S.A. była zasadna, choć nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są trafne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 96 Prawa telekomunikacyjnego z racji wydania decyzji w sprawie przez osobę nieuprawnioną – tzn. nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE.

Odnosząc się natomiast do innych zarzutów Sąd I instancji, kierując się wskazaniami doktryny, zwrócił uwagę, iż sformułowanie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego "rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto" oznacza potrzebę przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów, które zawierają dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto, wytworzone w ramach postępowania przez przedsiębiorcę prowadzącego do wyliczenia kosztu netto. Ocena tych dokumentów dokonywana jest przez biegłego rewidenta, powoływanego w tym celu przez Prezesa UKE na podstawie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Innymi słowy, obliczenia operatora poddano analizie niezależnego audytora. Treść art. 96 ust. 2 Prawa Telekomunikacyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż sformułowanie "Prezes powołuje" oznacza konieczność spełnienia omawianego obowiązku. Taka regulacja jest zgodna też z art. 12 ust. 2 Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. WE L 2002.108.51; Dz.U. UE.sp.13.29.367), dalej Dyrektywa 2002/22/WE.

Tymczasem – jak podniesiono w zaskarżonym wyroku – organ regulacyjny odstąpił "od powołania biegłego rewidenta na podstawie art. 96 ust. 2" Prawa telekomunikacyjnego z tego powodu, że zdaniem organu spółka podała we wniosku niepełne informacje oraz wobec nieścisłości między informacjami jakie miałyby posłużyć do kalkulacji obliczenia kosztu netto. Zamiast powołania biegłego z mocy art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego organ odwołując się do opinii biegłego powołanego na podstawie przepisów k.p.a. – doszedł do przekonania, że we wniosku nie zawarto informacji analitycznych, przedstawiających cały proces dokonywania kalkulacji, pozyskiwania danych wyjściowych i założeń niezbędnych przyjętych do budowy kalkulacyjnego modelu, co uniemożliwiać miało weryfikację podstawy obliczenia kosztu netto usługi powszechnej.

W ocenie Sądu I instancji, wydając w sprawie decyzję odmawiającą przyznania dopłaty organ naruszył art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego ale także art. 96 ust. 3 i 4 tej ustawy "w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy" przez to, że nie powołał do przeprowadzenia analizy dokumentacji dołączonej do wniosku biegłego rewidenta w trybie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., przepisy omawianego aktu prawnego winny być interpretowane z uwzględnieniem celów określonych w Dyrektywie 2002/22/WE.

Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae wykładnia powyższych przepisów powinna mieć zawsze charakter zawężający, co z kolei wynika z faktu, iż przepisy dotyczące "usługi powszechnej" ingerują w sferę zachowań podmiotów gospodarczych i stanowią "wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej sformułowanej w Konstytucji RP". Nie ma tu znaczenia kwestia czy chodzi o przedsiębiorcę wyłonionego w konkursie, o jakim mowa w art. 82 Prawa telekomunikacyjnego, czy też wyznaczonego w myśl art. 83 tej ustawy.

W zaskarżonym wyroku podniesiono, iż T. S.A. złożyła wniosek zawierający wyliczoną wysokość kosztu netto, a także rachunki i inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia kosztu netto. W przekonaniu wnioskodawcy jego wystąpienie spełniało wymogi art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a obliczenie kosztu netto było zgodne z rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2005 r.

Po otrzymaniu wniosku organ nie powołał jednak biegłego "na podstawie i w celu", o którym mowa w art. 96 ust. 2 P.t., ale dla ustalenia "czy na podstawie dokumentacji złożonej przez T. S.A. wraz z wnioskiem o dopłatę istnieje możliwość przeprowadzenia weryfikacji kalkulacji kosztu netto, o której mowa w art. 96 ust. 3 P.t." Posiłkując się uzyskaną opinią, Prezes UKE stwierdził, iż przedłożone przez T. S.A. dokumenty nie umożliwiają przeprowadzenia weryfikacji.

Sąd I instancji zaprezentował pogląd, iż w świetle art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego ocena przydatności przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, rachunków lub informacji służących do dokonania analizy możliwości weryfikacji kosztu netto należy "wyłącznie" do biegłego powołanego w tym celu na podstawie omawianego przepisu. Przeprowadzenie przez biegłego konkretnej analizy zawierać może również stwierdzenie braku możliwości dokonania weryfikacji z powodu wad przedłożonej dokumentacji. Analiza biegłego z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowi jeden z dowodów stanowiących przesłankę weryfikacji kosztu netto przez Prezesa UKE ale jest to dowód obligatoryjny.

Dochodząc do wniosku, że na podstawie przedstawionych "informacji" nie jest możliwe przeprowadzenie weryfikacji kosztu netto biegły winien wskazać "na konkretne mankamenty". Ponadto powtórzono, że opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w procesie weryfikacji dokonywanej przez Prezesa UKE w myśl art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, w którym należy respektować postanowienia art. 80 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie winien dążyć do ustalenia prawdy materialnej.

Zgodnie z zasadą prawdy materialnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone skutki prawne a twierdzenia są zbyt ogólne, to obowiązkiem organu jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych "twierdzeń". Dopiero gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności można wywieść negatywne dla niej wnioski.

Stworzenie maksymalnych gwarancji dla rzetelności (czytelności) obliczeń w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości naliczonej dopłaty ma zasadnicze znaczenie dla wnioskodawcy ale i dla przedsiębiorców obowiązanych do pokrycia tejże opłaty (art. 97 i 98 Prawa telekomunikacyjnego). Dopiero po ustaleniu wszakże należnej dopłaty rozpoczyna się postępowanie. Prezes UKE rozpoczyna nowe postępowania w sprawie pokrycia przez innych przedsiębiorców dopłaty. We wcześniejszym postępowaniu przedsiębiorcy ci "z oczywistych względów" nie uczestniczą. Powołanie biegłego z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego daje gwarancje również pozostałym podmiotom (zobowiązanym do pokrycia dopłaty), że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, informacje i rachunki zostały ocenione zgodnie z zasadami sztuki, tj. wymogami zawartymi "w odpowiednich przepisach materialnych dotyczących kwestii np. rachunkowości".

W niniejszej sprawie nie powołano biegłego na podstawie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, natomiast w uzasadnieniu decyzji Prezes UKE (przykładowo) podnosi, że w oparciu o przedstawione informacje nie jest w stanie stwierdzić, czy spółka "kalkulując koszt netto z tytułu świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych, nie uwzględnia w nim kosztu usługi za pomocą PAS przystosowanych dla osób niepełnosprawnych".

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko Prezesa UKE w tym zakresie uznać należy za wyrażone przedwcześnie, skoro analizy przedłożonej informacji nie dokonał za pomocą biegłego rewidenta powołanego w trybie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

Podnosząc te wszystkie względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił obie wydane w sprawie decyzje Prezesa UKE na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Od omawianego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Prezes UKE oraz KIGEiT.

W skardze kasacyjnej Prezesa UKE zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zgłoszono – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że powołanie przez Prezesa UKE biegłego rewidenta na podstawie k.p.a., nie zaś na podstawie Prawa telekomunikacyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7, 80 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE był zobowiązany do wezwania T. S.A. do uzupełnienia wniosku i sprecyzowanie swych twierdzeń;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) nierozpoznanie sprawy w całości, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej,

b) błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

c) niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji,

d) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób "mogący" mieć wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w sposób "mający" istotny wpływ na wynik sprawy.

W omawianej skardze kasacyjnej domagano się też zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pierwszego ze zgłoszonych zarzutów podniesiono, że Prezes UKE "powołał Spółkę C. Sp. z o.o.", która to spółka zajmuje się doradztwem księgowym, finansowym (jest uprawniona do badania sprawozdań finansowych) operacyjnych i restrukturyzacyjnych do oceny dokumentacji przedłożonej przez T. S.A. w "oparciu o przepis art. 96 P.t.", co wyraźnie wynika z treści stanowiska biegłego rewidenta. Podmiot ten zaś przedstawił stanowisko, że "weryfikacja kosztu usługi powszechnej netto zgodnie z art. 96 P.t. i rozporządzenia powinna obejmować, oprócz innych prac weryfikacyjnych, co najmniej przeprowadzenie następujących czynności:

1) sprawdzenie za pomocą odpowiednio dobranych procedur weryfikacyjnych, że przedstawione przez Wnioskodawcę kwoty będące podstawą wyliczenia kosztu netto, a także ich części składowe, zostały skalkulowane w oparciu o dane wynikające z ewidencji kasowej lub innych ewidencji prowadzonych przez wnioskodawcę,

2) sprawdzenie w oparciu o dane wynikające z ewidencji, o której mowa w pkt 1, za pomocą odpowiednio dobranych procedur weryfikacyjnych, że przyjęta przez Wnioskodawcę metoda kalkulacji kosztu netto jest zgodna z wymogami rozporządzenia,

3) sprawdzenie, w oparciu o dokumenty źródłowe, za pomocą odpowiednio dobranych procedur weryfikacyjnych, że ewidencje, o których mowa w pkt 1, prawidłowo obejmują i klasyfikują istotne operacje gospodarcze Wnioskodawcy".

We wnioskach C. Sp. z o.o. podnosiła, iż przeprowadzenie czynności weryfikacyjnych nie jest możliwe w oparciu o przedstawioną w sprawie dokumentację.

Według skargi kasacyjnej nie można się zatem zgodzić, że powołanie biegłego rewidenta na podstawie przepisów k.p.a. nie zaś Prawa telekomunikacyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy sam biegły wskazał, że dokonał badania w oparciu o przepis art. 96 ostatniej z wymienionych ustaw.

Do oceny przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów w istocie doszło. Wyniki zaś tej oceny doprowadziły do wniosku, że przyznanie T. S.A. dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej nie znajduje podstaw prawnych. Podkreślono przy tym, że sam Sąd I instancji przyznał, iż to właśnie biegły (powołany na podstawie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) ma za zadanie ocenić czy na podstawie przedłożonych dokumentów jest możliwość weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej. Skoro biegły rewident powołany w oparciu o przepisy Prawa telekomunikacyjnego mógłby dojść do takich samych wniosków, jak biegły powołany przez Prezesa UKE na podstawie przepisów k.p.a. (który dokonał analizy w świetle przepisów art. 96 Prawa telekomunikacyjnego), to w żadnym razie nie jest zasadne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchybienie tego rodzaju (powołanie biegłego rewidenta na innej podstawie prawnej) mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Poza tym wbrew poglądowi Sądu I instancji, art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie ma charakteru przepisu prawa materialnego a prawa procesowego. Określa on bowiem wymogi proceduralne. Wniosek taki płynie również z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Gdyby zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, to w zaskarżonym wyroku, jako podstawa jego wydania powołany winien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, a nie jak przyjęto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/.

W zakresie uzasadnienia drugiego ze zgłoszonych zarzutów Prezes UKE polemizował z wywodami Sądu I instancji co do tego, iż "należy zaakcentować, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich dowodów, można wywieść z tego negatywne dla niej wnioski".

Autor kasacji zwrócił uwagę, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Stąd wymagania formalne wniosku określa art. 63 k.p.a. Obok wymagań formalnych wniosek winien zawierać także przedstawienie określonego zakresu informacji o charakterze merytorycznym (art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego) stanowiących inne wymagania ustanowione w przepisach szczegółowych, jak to przewiduje art. 63 k.p.a.

Istotne jest, że z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika obowiązek przedłożenia informacji stanowiących podstawę obliczenia kosztu netto, a więc wszystkich danych, które stanowią potwierdzenie jego wysokości.

Zdaniem Prezesa UKE, T. S.A. winna była przedstawić wszelkie dokumenty umożliwiające weryfikację kosztu netto – a tego nie uczyniła. Ciężar udowodnienia zaś faktów, z których wywodziła skutki prawne (prawo do dopłaty) z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowi potwierdzenie ogólnej zasady zawartej w art. 6 k.c. W tym zakresie powołano się na wypowiedzi orzecznictwa.

T. S.A. z nierentowności usług wchodzących w skład usługi powszechnej chce – jak zwrócono uwagę – uzyskać korzyść majątkową w postaci dopłaty w wysokości aż 139.933.596,51 zł. Przedstawienie zaś dowodów na istnienie poparcia jej żądań było obowiązkiem, a nie uprawnieniem. Nie było wystarczające ograniczenie się do formułowania twierdzeń (zawartych w opisie i kalkulacji). Udowodnić należało niewątpliwie przede wszystkim nierentowność usług, bo tylko wtedy przysługiwała dopłata do świadczonej przez przedsiębiorcę usługi powszechnej. Brak możliwości przeprowadzenia weryfikacji podkreślił biegły. Zakres niezbędnych informacji określa rozporządzenie z dnia 25 września 2005 r. Nie można przyjąć wobec tych wszystkich argumentów, iż Prezes UKE uchybił art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7 k.p.a. bądź 80 tego aktu prawnego.

T. S.A. przedstawiając dokumenty niezawierające wszystkich niezbędnych "danych lub informacji", zawęziła przedmiot analizy w sprawie. Na podstawie przedstawionych dokumentów organ nie mógł stwierdzić zarówno nierentowności przedmiotowych usług, jak i zweryfikować kosztu netto (przyjąć, że stanowił on nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy).

Co do zaś podniesionej przez Sąd I instancji kwestii braku ze strony organu wezwania T. S.A. do uzupełnienia swych "twierdzeń", to kasator po pierwsze zaprzeczył takiemu stanowi rzeczy – powołując się na wcześniejsze wywody. Po drugie zaś podniósł, iż tego rodzaju uchybienie należałoby zakwalifikować jako uchybienie o charakterze prawa procesowego a nie materialnego, jak to określił Sąd I instancji, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Odnośnie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. autor kasacji podniósł, iż Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze przez T. S.A. a ograniczył się do rozważenia tylko niektórych dowolnie wybranych.

Pominięto w szczególności zajęcie stanowiska co do zarzutów naruszenia art. 96 ust. 3 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., nie wskazując jednocześnie, że nie miały one (oraz argumentacja Prezesa UKE w tym zakresie) jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W ocenie skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w całości.

W zakresie błędności wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia akcentowano wadliwość wskazania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ zamiast (biorąc pod uwagę charakter powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. norm) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Ponadto zwrócono uwagę, iż Sąd I instancji najpierw winien ocenić prawidłowość ustalenia przez Prezesa UKE stanu faktycznego w sprawie, a dopiero potem zbadać realizację wymogów prawa materialnego. W uzasadnieniu wyroku nie ma wywodów na temat oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego i procedury.

Podnosząc na tle art. 141 pkt 4 p.p.s.a. brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tzw. "wytycznych", wskazano, że zaniechanie w tym względzie było istotne, skoro na podstawie tychże "wytycznych" określić można wpływ stwierdzenia uchybień na wynik sprawy. Braków w tym zakresie nie może zaś uzupełniać NSA.

W obszarze dotyczącym "niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy", podkreślono w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. ważne użycie słowa "istotny" (wpływ).

Sąd I instancji powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przy podnoszeniu naruszenia art. 96 ust. 2 – Prawa telekomunikacyjnego, nie skoncentrował się na wykazywaniu istotności wpływu podnoszonego uchybienia na wynik sprawy. Wskazując na konieczność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia złożonego przez niego wniosku (wobec jego lakoniczności lub braku precyzji), Sąd I instancji nie przeniósł tego spostrzeżenia wprost na grunt przedmiotowej sprawy – a taki wymóg należałoby postawić w sytuacji uzasadnienia wyroku uchylającego decyzję kończącą postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie.

Okoliczność istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy winna być wyraźnie i szczegółowo wyjaśniona. Inaczej naruszony jest art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zaskarżony wyrok z uwagi na błędną konstrukcję nie przekonuje organu co do słuszności podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej KIGEiT zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości z przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. (ewentualnie art. 7 i 77 k.p.a.) polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez przyjęcie, że Prezes UKE nie powołał biegłego rewidenta do przeprowadzenia analizy dokumentów przekazanych przez T. [...] Spółka Akcyjna, zgodnie z art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, podczas gdy biegły rewident został przez Prezesa UKE powołany i dokonał analizy dokumentów przedstawionych przez T.; błędna ocena stanu faktycznego miała istotny wpływ na postępowanie, spowodowała bowiem, że naruszony został art. 96 ust,. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania polegające na "nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanowiska stron postępowania (prawo UKE oraz Izby)", "brak wskazań dla organu co do dalszego postępowania", "niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia".

W uzasadnieniu sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, wskazano w szczególności, iż (odnośnie pierwszego z nich) w materiale dowodowym sprawy znajduje się "stanowisko biegłego rewidenta" przygotowane na zlecenie organu "w sprawie Analizy możliwości weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne".

W tym stanowisku powołano się zaś na niemożność przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto usługi powszechnej zgodnie z art. 96 – Prawo telekomunikacyjne oraz Rozporządzenia i podano, że zostało ono zajęte w wyniku analizy złożonych przez T. S.A. dokumentów.

Wypełniona więc została dyspozycja art. 96 ust. 2 Prawo telekomunikacyjne.

Pogląd Sądu I instancji odnośnie powołania biegłego nie na podstawie art. 96 ust. 2 znajdować może wprawdzie uzasadnienie w treści decyzji organu, ale nie może dezawuować dokonanych faktycznie przez organ czynności (jako niezgodnych z prawem). Organ powołał bowiem w istocie biegłego w celu analizy dokumentów złożonych przez przedsiębiorcę. Błędne natomiast powołanie podstawy prawnej nie miało w konkretnej sprawie znaczenia.

W zakresie "ewentualnego" podnoszenia w omawianym zarzucie naruszenia przepisów k.p.a. (art. 7 i 77), autor skargi wskazał na kontrowersje związane ze stosowaniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (czy chodzi w nim o naruszenie tylko przepisów "P.o.p.p.s.a.", czy też także k.p.a. ocenianych przez Sąd I instancji).

Uzasadniając drugi ze sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, zaakcentowano w szczególności wagę braku rozważania przez Sąd I instancji w pisemnych motywach wydanego wyroku stanowisk stron (brak ustosunkowania się do istotnych zarzutów zgłoszonych przez strony).

Zwrócono też uwagę, iż nie można jednocześnie stwierdzić, czy w świetle uzasadnienia wyroku Sądu I instancji organ w dalszym postępowaniu winien ponownie powołać biegłego rewidenta, czy też jedynie wezwać do potwierdzenia lub uzupełnienia wyrażonego przez niego stanowiska. Sąd I instancji nie wskazał, czy stanowisko biegłego rewidenta jest też całkowicie pozbawione mocy dowodowej.

Na tle powołanego jako podstawa prawna zaskarżenia wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ autor skargi kasacyjnej zaznaczył, iż w jego świetle nie wystarczyło tylko wskazanie związku podnoszonego uchybienia z wynikiem sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ uchylenie decyzji jest możliwe, gdy stwierdzone zostanie uchybienie, które "miało wpływ na wynik sprawy". Sam potencjalny związek nie jest więc wystarczający, pomijając, iż i on w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został omówiony.

Zdaniem kasatora zaistniały w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał przyznania T. S.A. wnioskowanej dopłaty.

Odpowiadająca na skargi kasacyjne T. S.A. wniosła o ich oddalenie w całości wraz z zasądzeniem zwrotu "kosztów postępowania według norm przepisanych".

Podtrzymując dotychczas prezentowaną w toku postępowania argumentację zaakcentowano, że uprawnienie wyznaczonego przedsiębiorcy do otrzymania dopłaty do kosztów świadczenia usług w ramach usługi powszechnej jest konsekwencją nałożenia na niego obowiązku wykraczającego poza zasadę wolności gospodarczej gwarantowanej w art. 22 Konstytucji RP (bez ekonomicznego uzasadnienia).

W dyrektywie 2002/23/WE zaznaczono też powinności krajowych organów regulacyjnych, co do zapewnienia zachęty dla przedsiębiorców (wyznaczonych lub nie) do świadczenia usługi powszechnej.

Według T. S.A. nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem strony, odstąpienie od powołania biegłego rewidenta naruszyło przepisy prawa materialnego. Wskazano przy tym, iż sam organ przyznał, iż niepowołano biegłego rewidenta, o którym mowa w art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego i dopiero w skardze kasacyjnej twierdził inaczej. Zgadzając się, iż co do zasady samo wskazanie podstawy prawnej powołania biegłego nie miało znaczenia – zwrócono uwagę, że w konkretnej sprawie biegłego powołano w innym celu niż to przewiduje art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

Biegły wypowiadający się w sprawie nie badał kosztu świadczenia usługi powszechnej przez stronę.

T. S.A. zwróciła ponadto uwagę, iż stanowisko organu nie uwzględniało wymogów art. 7 i 77 k.p.a. i w sposób niedopuszczalny zakładało jego całkowicie bierną postawę przy rozpatrywaniu sprawy.

Za akceptacją takiej biernej postawy organu orzekającego w niniejszej sprawie, nie może przemawiać powoływane w skargach kasacyjnych orzecznictwo w sprawach podatkowych z tego prostego powodu, iż w tych sprawach nie stosuje się k.p.a.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne polemizowano też ze stanowiskiem, iż decydujące znaczenie w sprawie miało rozporządzenie wydane na podstawie art. 51 Prawa telekomunikacyjnego.

Obliczenie kosztów nie następuje bowiem wyłącznie na podstawie tego rozporządzenia.

W przepisach art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 46 ust. 3 pkt 3 ppkt b/ oraz art. 47 ust. 2 pkt 2 – Prawo telekomunikacyjne stwierdzono bowiem, iż kalkulację kosztów prowadzi się nie tylko na podstawie tego rozporządzenia, ale na podstawie opisu kalkulacji kosztów zatwierdzonego przez Prezesa UKE w drodze decyzji administracyjnej.

Podstawę do zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztów stanowi art. 53 ust. 2 i 3 Prawa telekomunikacyjnego. Art. 53 ust. 3 uprawnia Prezesa UKE do ingerencji w treść opisu kalkulacji kosztów przedstawionego do zatwierdzenia przez przedsiębiorcę.

W odniesieniu do konkretnych usług, w oparciu o zasady określone w omówionym rozporządzeniu, szczegółowe zasady obliczania kosztów określone zostały w opisie kalkulacji kosztów zatwierdzonym przez Prezesa UKE.

Ponadto strona wskazywała, iż w toku postępowania administracyjnego sam organ utrzymywał, iż Prawo telekomunikacyjne nie precyzuje dokładnie jakie rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczania kosztu netto "spełniają wymagania przepisu", dodając też, iż konkretna sprawa jest pierwszą w swym rodzaju i nie ma w tym zakresie wypracowanej praktyki, a przedsiębiorca składając wniosek musi przyjąć pewne założenia koncepcyjne, tzn. nie istnieje jedna obiektywna metoda obliczania kosztu netto.

T. S.A. zaznaczyła również, że z art. 12 Dyrektywy 2000/22/WE nie wynika, aby weryfikacja kosztu netto ograniczona być miała do dokumentacji załączonej przez przedsiębiorcę do wniosku o dopłatę, a jej akcentowanym celem jest zapewnienie wyznaczenia przedsiębiorcy rekompensaty usług świadczonych "nierynkowo".

W decyzji z dnia [...] września 2007 r. Prezesa UKE wyjaśnił jakie dokumenty – zdaniem organu – nie zostały przekazane, ale nigdy nie wezwał do ich przedstawienia.

Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dołączono dokumenty wskazane w decyzji z dnia [...] września 2007 r., wyrażając też gotowość w razie potrzeby dalszego uzupełniania dokumentacji i przekazanych informacji. Wniesiono też o przeprowadzenie oględzin wszystkich swoich systemów wykorzystywanych do sporządzenia informacji o kosztach. Organ jednak wydając drugą decyzję w sprawie ograniczył się do podniesienia, iż nie może przeprowadzać postępowania dowodowego w całości.

Strona w istocie nie wie zatem jakich to dokumentów organ oczekiwał.

Zdaniem strony, nieustosunkowanie się Sądu I instancji do wszystkich podnoszonych jej w skardze zarzutów nie oznacza, iż zaskarżony wyrok jest wadliwy.

Kwestia ta zresztą miałaby znaczenie w razie jej podnoszenia przez stronę skarżącą – w przypadku oddalenia skargi.

Co do kwestii braku wytycznych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiedzi na skargi kasacyjne – nie podzielając zarzutów obu skarg kasacyjnych – podniesiono, iż "wytyczne" nie muszą być wyrażone wprost, w postaci wyliczenia w końcowej części uzasadnienia.

Wystarczające jest, jeżeli wynikają one pośrednio z uzasadnienia wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję – tak jak to było w konkretnym przypadku, Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia badania dokumentów i informacji przedstawionych przez T. S.A. przy pomocy biegłego powołanego w trybie art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz na potrzebę wezwania T. S.A. (przed wydaniem rozstrzygnięcia) do uzupełnienia i sprecyzowania swych twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, skoro wyrok Sądu I instancji – pomimo pewnych zastrzeżeń co do jego uzasadnienia -odpowiada prawu. Za trafne uznać trzeba rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w toku konkretnego postępowania administracyjnego decyzji Prezesa UKE. Decyzje te bowiem nie mogły zostać ocenione jako legalne.

Zajęcie stanowiska w sprawie i ustosunkowanie się do skarg kasacyjnych Prezesa UKE i KIGEiT wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że w myśl art. 95 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przedsiębiorcy wyznaczonemu do świadczenia usługi powszechnej ustawodawca zagwarantował prawo do dopłaty ("przysługuje") do kosztów świadczonych przez niego usług wchodzących w skład usługi powszechnej w przypadku ich nierentowności.

Takie rozwiązanie jest prostą konsekwencją wymogu zrekompensowania podmiotowi prowadzącemu nakazaną przez organ władzy państwowej działalność gospodarczą z odstępstwem od zasady wolności (swobody) w wyborze działalności gospodarczej (jej przedmiot) i wbrew ekonomicznemu uzasadnieniu.

Ta konstatacja jest istotna przy analizie i wykładni trybu orzekania o dopłacie.

Według art. 95 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego dopłatę "ustala" Prezes UKE w wysokości kosztu netto świadczenia usług wchodzących w skład usługi powszechnej, a pojęcie kosztu netto zostało wyjaśnione w art. 95 ust. 2 zd. II i art. 95 ust. 3 omawianej ustawy, a w art. 95 ust. 4 tego aktu prawnego wskazano, że sposób obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej określa minister właściwy do spraw łączności, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami Unii Europejskiej (zostało to określone w powołanym już rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 września 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej).

W celu zrealizowania uprawnienia do dopłaty w rozumieniu art. 95 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przedsiębiorca wyznaczony musi złożyć wniosek o dopłatę z zachowaniem 6-miesięcznego terminu prekluzyjnego liczonego od zakończenia roku kalendarzowego, w którym zdaniem tego przedsiębiorcy wystąpił koszt netto (art. 95 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego).

W niniejszej sprawie nie było sporu, iż wskazany wymóg wynikający z powołanego wyżej przepisu został zastosowany.

Z kolei we wskazywanym w zarzutach skarg kasacyjnych art. 96 ust. 2 w jego zd. I – Prawa telekomunikacyjnego postanowiono, że przedsiębiorca przedstawia Prezesowi UKE wyliczoną wysokość kosztu netto, a także rachunki lub inne dokumenty zawierające dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto, a w zd. II art. 96 ust. 2 omawianej ustawy ustalono, że do przeprowadzenia analizy tej dokumentacji Prezes UKE powołuje biegłego rewidenta.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie treści cytowanego przepisu należy przyjąć, że ustawodawca w zd. I art. 96 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego niewątpliwie nałożył na przedsiębiorcę wyznaczonego obowiązek przedstawienia Prezesowi UKE wyliczonej wysokości kosztów netto, a także rachunków lub innych dokumentów zawierających dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto, ale nie oznacza to:

– po pierwsze, że o wyniku sprawy może decydować wyłącznie stan materiałów przedłożonych przez przedsiębiorcę wyznaczonego jedynie na samym początku trwania postępowania administracyjnego i wykluczona jest w tym zakresie jakakolwiek korekta (w szczególności uzupełnianie i rozszerzanie) dokumentacji związanej z przedstawionym wyliczeniem kosztu netto, zarówno z własnej inicjatywy wnioskodawcy jak i na żądanie organu zobowiązanego w sprawie do przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto wyliczonego przez przedsiębiorcę wyznaczonego;

– po drugie, co więcej przyjąć należy, iż w razie stwierdzenia przez właściwy organ administracyjny braków lub niejasności towarzyszących wystąpieniu przedsiębiorcy wyznaczonego – organ administracji publicznej nie może tego typu konstatacji przyjmować za samodzielną podstawę odmowy przyznania dopłaty. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie obowiązkiem właściwego organu jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wezwanie wnioskodawcy do usunięcia stwierdzonych przez organ administracji publicznej braków lub niejasności z poinformowaniem strony o skutkach nieustosunkowania się w zakreślonym terminie do wezwania organu.

Podkreślić wypada, iż ustawodawca nałożył na rozstrzygający w sprawach danego rodzaju organ (Prezesa UKE) wymóg przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto (art. 96 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego) i dopiero wyniki jej przeprowadzenia mogą – w myśl powołanego przepisu – decydować o istnieniu materialnoprawnej podstawy do orzekania o przyznaniu ustalonej kwoty dopłaty netto lub odmowie jej przyznania. Materialnoprawna podstawa do orzekania o odmowie przyznania dopłaty została jeszcze (jako kolejna do uwzględnienia przy orzekaniu o żądaniu podmiotu zobowiązanego do świadczenia w zakresie usługi powszechnej) wyrażona w art. 96 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym Prezes UKE odmówi przyznania dopłaty w razie stwierdzenia, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego.

Samo wyeksponowanie przez organ administracji publicznej braków lub nieścisłości towarzyszących jego zdaniem wystąpieniu przedsiębiorcy wyznaczonego, bez dążenia do ich usunięcia w toku postępowania wyjaśniającego, nie może być uznane za legalną podstawę orzeczenia o odmowie dopłaty do kosztów świadczonej usługi powszechnej.

W niniejszej sprawie Prezes UKE orzekł o odmowie przyznania dopłaty, nie wykazując w istocie, iż zaistniała podstawa materialnoprawna do wydania takiego orzeczenia.

W zaskarżonej decyzji odwołano się wprawdzie do art. 96 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, ale przyjęcie przesłanek do odmowy przyznania dopłaty według tego przepisu wymagałoby przeprowadzenia i to w sposób niewadliwy pełnego procesu weryfikacji przedstawionego przez przedsiębiorcę wyznaczonego kosztu netto. Pełny proces weryfikacji łączy się zaś immanentnie z przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie (wezwaniem przedsiębiorcy do usunięcia, wypowiedzenia się) stwierdzonych przez organ braków lub nieścisłości.

Weryfikacja oznacza ustalenie stanu rzeczy, potwierdzenie prawidłowości czegoś (Mały Słownik Języka Polskiego, PWN, W-wa 1999, s. 1010).

Przyjąć zatem należy, że Prezes UKE chcąc przeprowadzić weryfikację obliczonego przez przedsiębiorcę kosztu netto winien dążyć do poznania prawdziwego stanu rzeczy (poznania prawdy obiektywnej), realizując wymóg zawarty w art. 7 k.p.a., który to przepis miał też przecież zastosowanie w niniejszej sprawie (zawiera on zaś jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej).

Tymczasem rozstrzygając w niniejszej sprawie, Prezes UKE wyraził wątpliwość co do możliwości przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto w oparciu o przedstawioną przez przedsiębiorcę wyznaczonego dokumentację, ale nie przed wydaniem decyzji, zachowując całkowicie bierną podstawę, nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia w zakreślonym terminie jej braków bądź wyjaśnienia powstających na jej tle wątpliwości z pouczeniem o skutkach niezastosowania się do takiego wezwania.

W doktrynie prawa administracyjnego na gruncie art. 7 k.p.a. podkreśla się, iż z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich dokumentów faktycznie związanych z określoną sprawą, aby ocenić jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja prawdy obiektywnej pojmowana jest przy tym w ścisłym związku z realizacją zasady praworządności. Ustalenie stanu faktycznego jest bowiem niezbędnym elementem zastosowania prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. II, s. 64-68 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo).

Obowiązkiem organu jest zatem określenie z urzędu jakie to konkretne dowody są niezbędne do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy i podjęcie kroków w celu przeprowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia strony od współdziałania, zwłaszcza jeżeli nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może doprowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. O braku zaś współdziałania na gruncie niniejszej sprawy można by mówić tylko wtedy, gdyby strona odmówiła odpowiedzi bądź zaniechała reakcji na wystąpienie organu. Tymczasem w niniejszej sprawie T. S.A. wręcz odwrotnie deklarowała przedstawienie wszelkiej dokumentacji, jakiej zażąda organ obok tej, którą sama przedłożyła i nie uchylała się od złożenia wyjaśnień w jakimkolwiek zakresie.

Rzecz jednak w tym, że przed wydaniem decyzji rozstrzygający organ administracji publicznej nie wezwał strony do usunięcia braków i nieścisłości istniejących jego zdaniem w przedłożonym przez nią materiale. Wytłumaczeniem takiego stanu rzeczy nie może być ani rodzaj podmiotu będącego wnioskodawcą w sprawie, ani nawet czas zakreślony organowi na przeprowadzenie weryfikacji kosztu netto.

Wartością nadrzędną jest bowiem poznanie czy wnioskodawca zasadnie, czy też niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy obliczył i wskazał koszt netto. Nie ma powodu, aby unikać dążenia do wyjaśnienia rzeczywistego stanu rzeczy także w konkretnego rodzaju sprawie, wprowadzając w omawianego typu postępowanie administracyjne nieuzasadniony formalizm i zastępując potrzebę współdziałania organu i strony elementami zbędnego nastawienia konfrontacyjnego.

Dodać przy tym trzeba, iż w toku konkretnego postępowania sam organ przyznawał, że przedmiotowa sprawa była pierwszą w swym rodzaju i nie istniała w tym zakresie wykształcona praktyka. Wypowiedzi zaś doktryny (vide S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, W-wa 2005, s. 565/566) sygnalizowały trudności w interpretacji sformułowania zawartego w art. 96 ust. 2 zd. I Prawa telekomunikacyjnego "Dane lub informacje służące za podstawę obliczenia tego kosztu netto".

Tym bardziej więc organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie aktywnie winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistego stanu rzeczy w sprawie (w szczególności w zakresie poniesienia przez wyznaczonego przedsiębiorcę wskazywanego kosztu netto), uprzedzając stronę o potrzebie usunięcia w zakreślonym terminie zauważonych braków w przedłożonej przez nią dokumentacji, bądź złożenia niezbędnych wyjaśnień, a nie poprzestawać na skonstatowaniu dopiero w decyzji, zauważonych braków i niejasności.

Podnieść dalej wypada, że w myśl art. 96 ust. 2 zd. II Prawa telekomunikacyjnego obligatoryjnym dokumentem postępowania w danego rodzaju sprawach jest wymóg przeprowadzenia przez biegłego rewidenta analizy dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę.

Celem (samym w sobie) przeprowadzania analizy w rozumieniu powołanego przepisu nie może być jednak wykazywanie tylko braku możliwości przeprowadzenia weryfikacji kosztu netto (bo jej przeprowadzenie z zasady założył sam ustawodawca), a wszechstronna ocena materiału przedstawionego przez wnioskodawcę i wypowiedzenie się w razie potrzeby również w kierunku precyzyjnego określenia jakie to konkretnie braki bądź niejasności w materiale przedstawionym dotychczas przez wnioskodawcę przeszkadzają w poznaniu rzeczywistego stanu rzeczy, tj. w zakresie kompleksowego zbadania istnienia lub też wysokości kosztu netto w ujęciu przedstawionym przez wyznaczonego przedsiębiorcę.

Posługując się dostatecznie ścisłymi sugestiami biegłego, organ będzie miał niewątpliwie ułatwione zadanie formułując adresowane do wnioskodawcy wezwanie nakierowane na usunięcie dostrzeżonych braków lub niejasności w materiale dotychczas przedstawionym przez wnioskodawcę. Czynności biegłego rewidenta traktować zatem należy jako instrument służący przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w celu zrealizowania dążenia do poznania prawdy obiektywnej.

Choć rolą biegłego rewidenta nie może być zastępowanie właściwego organu administracji publicznej w przeprowadzeniu procesu weryfikacji przedstawionego przez wyznaczonego przedsiębiorcę kosztu netto, to winien on służyć organowi prowadzącemu postępowanie fachową pomocą, określając dokładnie i ściśle przeszkody, których usunięcie – jego zdaniem – jest niezbędne w doprowadzeniu do końca procesu weryfikacji, przy dążeniu do poznania prawdy obiektywnej w zakresie oceny sugerowanego przy składaniu wniosku wszczynającego postępowanie, kosztu netto.

W całokształcie przedstawionych wyżej uwag przyjąć należy, iż w dotychczasowym postępowaniu cel uregulowania zawartego w art. 96 ust. 2 zd. II Prawa telekomunikacyjnego nie został w pełni zrealizowany i w tym znaczeniu uznać trzeba, że przepis ten został naruszony.

Skargi kasacyjne, krytykując wyrok Sądu I instancji, koncentrują się na wskazywaniu faktu, że biegły rewident dokonywał przecież analizy materiału dołączonego do wniosku, a także, iż uchybienie organu w zakresie wskazania w toku postępowania podstawy prawnej zlecenia wypowiedzi biegłemu rewidentowi nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Akcentowanie jednak tych kwestii nie zmienia poglądu, iż przed zakończeniem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie przedstawiony wyżej cel instytucji powoływania biegłego, o jakim mowa w art. 96 ust. 2 zd. II, nie został zrealizowany. Omawiane zarzuty, nawet jeżeli mogły być sprowokowane niezręcznościami sformułowań użytych w budowie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie mogły doprowadzić do jego podważenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela mającego kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Prezesa UKE. Wywody podważające pogląd organu, a w szczególności wskazujące wbrew jego stanowisku na potrzebę jego aktywnej roli w przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w celu poznania prawdy obiektywnej (poprzez wzywanie także do usunięcia w zakreślonym terminie zauważonych braków i nieścisłości w związku z materiałem przedstawionym przez wnioskodawcę na początku postępowania) przedstawiono już wcześniej.

Wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawy jego wydania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, (Sąd I instancji poprzestał na powołaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), którego powołanie było wskazane w zakresie, w którym Sąd I instancji podnosił w istocie naruszenia przepisów postępowania (a więc na tle trybu powoływania biegłego rewidenta, czy też zaniechania przez organ wystosowania do przedsiębiorcy wyznaczonego stosownych wezwań przed zakończeniem postępowania w sprawie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie naruszył jednak przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,to z racji samej usterki Sądu I instancji w zakresie powoływania podstawy prawnej orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można było skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.

Co do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine, to stwierdzić trzeba, iż zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku, skoro na podstawie całokształtu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazania te dają się uchwycić, choć nie zostały umieszczone w wydzielonej, końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Wskazania te zaś zmierzały niewątpliwie do usunięcia w dalszym postępowaniu usterek na tle realizacji wymagań art. 96 ust. 2 zd. II Prawa telekomunikacyjnego oraz wystosowania do przedsiębiorcy wyznaczonego przed wydaniem decyzji stosownych wezwań związanych z zauważonymi brakami i niejasnościami w materiale przedstawionym przez wnioskodawcę.

Kończąc rozważania należy raz jeszcze zauważyć, iż skoro polski ustawodawca kierując się postanowieniami Dyrektywy 2002/22/WE przewidział co do zasady rekompensowanie wyznaczonemu przedsiębiorcy kosztów świadczonych przez niego usług wchodzących w skład usługi powszechnej (w przypadku ich nierentowności) – zadania niewątpliwie ważnego z punktu widzenia interesu publicznego, to ocena oczekiwań wnioskodawcy w zakresie żądanej dopłaty (w tym co do weryfikacji obliczonego przez przedsiębiorcę wyznaczonego kosztu netto) musi być przeprowadzona z wszelką starannością w dążeniu do poznania rzeczywistego stanu rzeczy w realiach konkretnej sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 15 63, poz. 1349 ze zm.).

.