Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. A. i U.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 954/22 w sprawie ze skargi L. A. i U. A. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. A. i U.A. solidarnie na rzecz Miasta B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 954/22 oddalił skargę L.A. i U.A. (dalej skarżące) na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic; [...] (dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących działki nr [...] przy ul. [...] w B. stanowiącej własność skarżących, objętych strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej "A".

2. Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących i do naruszenia zasady proporcjonalności poprzez bezzasadne i nieadekwatne ograniczenie prawa własności skarżących polegające na pozbawieniu stanowiącej ich własność nieruchomości prawa zabudowy wskutek uznania za prawidłowe zakwalifikowanie i przeznaczenie w mpzp działki ozn. pgr. [...] przy ulicy [...] w B. jako terenu ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", mimo braku występowania uzasadnionego celu oraz słusznego interesu społecznego;

2) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości wobec wyłączenia ww. działki z zabudowy, pomimo realizacji takiej funkcji na sąsiednich działkach tylko dlatego, że w 2011 r. działka ta pozostała niezbudowana.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Skarżące w skardze kasacyjnej zrzekły się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

4.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Jednym z przejawów ochrony interesu publicznego w ramach planowania przestrzennego jest wprowadzanie stref ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). Dodatkowo przypomnieć należy, iż organ planistyczny wykonując władztwo planistyczne jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego tj. w niniejszej sprawie uzgodnieniem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2011 r. Jeśli organ planistyczny nie uzyska pozytywnego uzgodnienia organu uzgadniającego (w zakresie właściwości tego organu) co do określonych ustaleń projektu planu miejscowego, to tym samym nie może takich ustaleń zawrzeć w uchwale.

4.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy stwierdzić, że nie naruszają one powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, a zatem nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 upzp. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia planu nie naruszają zasady proporcjonalności. Uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z ww. działki jest okoliczność, że stanowi jedyną zachowaną część większego ogrodu, który od czasu powstania willi [...] (budynek numer [...]) zajmował przynależne do niego parcele. Okoliczność, że do obecnych czasów uchowała się tylko część tego założenia ogrodowego, stanowi argument za utrzymaniem pierwotnego zagospodarowania tego terenu i jego szczególną ochroną. Dodatkowo uzgadniając projekt planu organ konserwatorski uznał, że wyznaczenie strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" w planie miejscowym ma uzasadnienie i jest odzwierciedleniem słusznej polityki przestrzennej dla unikalnego w skali regionu [...] i [...]. W planie miejscowym oprócz działki skarżących objęto szczególną ochroną konserwatorską "A" jeszcze 7 willi wraz z otaczającymi je parkami i ogrodami. Regulacja dotycząca działki skarżących nie miała więc charakteru wyjątkowego, ale była częścią zaplanowanej całości dotyczącej ochrony w planie miejscowym zabytków i ich otoczenia. Należy również przyznać rację organowi, że wprowadzenie stref ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" nie było działaniem dowolny, lecz wynikało z rzetelnej analizy uwarunkowań historycznych, artystycznych i kulturowych tego obszaru. Analiza ta uwzględniała zarówno źródła kartograficzne (mapy katastralne ukazujące pierwotne układy urbanistyczne) jak i ikonograficzne oraz publikacje i opracowania naukowe.

4.5. Poza brakiem naruszenia granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, nie została także naruszona zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta byłaby naruszona wówczas, gdyby osoby znajdujące się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej były odmienne traktowane ustaleniami planu. Tymczasem plan miejscowy ustala dla 8 willi i otaczających je parków i ogrodów analogiczne ustalenia w ramach strefy ochrony konserwatorskiej. Okoliczność, iż przed wprowadzeniem ograniczeń część ogrodu została zabudowana nie oznacza, że organ nie miał prawa zahamować dalszej zabudowy degradującej wartości zabytkowe tego terenu.

4.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

4.7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.