Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1084/18 w sprawie ze skargi R.K. na niewykonanie przez Fundację [..] z siedzibą w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 987/15 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [..] z siedzibą w W..na rzecz R.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 1084/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na niewykonanie przez Fundację [..] z siedzibą w W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 987/15, w punkcie pierwszym wymierzył Fundacji grzywnę w wysokości 1000 zł, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R.K. wnioskiem z dnia 14 lipca 2015 r. zwrócił się do Zarządu Fundacji [..] z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyboru oferty w dwóch zadaniach: [..] oraz [..], wskazując w punktach 1-6 wniosku konkretne informacje, jakich się domaga.

W wyniku rozpoznania skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 987/15, zobowiązał Fundację [..] z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2015 r. w zakresie punktu 4 i 6 wniosku, tj. punktu dotyczącego: przedstawienia protokołu z Posiedzenia Komisji Konkursowej zatwierdzonego przez Prezesa i Zarząd Fundacji [..] w zakresie wyboru oferenta na dostawę materacy w dwóch zadaniach: [..] - materac przeciwodleżynowy 90 cm i [..] - materac przeciwodleżynowy 100 cm oraz punktu dotyczącego dostarczenia kompletnej dokumentacji filmowej, która była realizowana w trakcie trwania Konkursu Ofert, w zakresie udziału wnioskodawcy w tym Konkursie przed Komisją Konkursową.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt: I OSK 1761/16 oddalił skargę kasacyjną Fundacji [..] z siedzibą w W.. od powyższego wyroku, wskazując w uzasadnieniu, że prawidłowo stwierdzono bezczynność Fundacji, która twierdząc, że nie posiada żądanej informacji winna w sposób wiarygodny wykazać dlaczego jej nie posiada, szczególnie, że z Regulaminu procedury stosowanej przez Fundację przy zawieraniu kontraktów na zakup wyrobów medycznych i sprzętów ratowniczych w drodze konkursu ofert wynika, że z posiedzeń Komisji Konkursowej obligatoryjnie sporządzany jest protokół, a fakultatywnie posiedzenia są dokumentowane za pomocą nagrań.

R.K., po wezwaniu Fundacji pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. do wykonania wyroku, wniósł do sądu w dniu 15 maja 2017 r. skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 1161/17 oddalił skargę, jako przedwczesną – bowiem z treści wyroku II SAB/Wa 987/15 wynikało, że wniosek ma być przez Fundację rozpatrzony w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a wyrok wraz z aktami sprawy Fundacja otrzymała w dniu 9 czerwca 2017 r.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Zarząd Fundacji [..] poinformował skarżącego, że w odniesieniu do wniosku o przedstawienie protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej, nie jest możliwe jego przekazanie, bowiem protokół taki (w formie pisemnej) nie został sporządzony, zaś nagranie filmowe posiedzenia Komisji Konkursowej zostało usunięte niezwłocznie po zawarciu umowy na podstawie rozstrzygniętego Konkursu i w czasie przeprowadzania Konkursu w Fundacji nie obowiązywały żadne regulacje nakazujące sporządzanie dokumentacji potwierdzającej niszczenie protokołów/nagrań Komisji Konkursowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r., skarżący R.K. wniósł o wymierzenie grzywny Fundacji, przyznanie od Fundacji na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, zobowiązując się w całości przekazać ww. sumę na rzecz wskazanej w skardze organizacji pożytku publicznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano, że odpowiedź Fundacji z dnia 27 czerwca 2017 r. stanowi powielenie tych samych informacji, jakie Fundacja przedstawiała już na etapie postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 987/15, które Sąd uznał jako niewiarygodne, niewystarczające, nieuprawdopodabniające okoliczności braku posiadania żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Fundacja [..] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że warunek skutecznego wniesienia skargi polegający na uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy jest spełniony, jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pismo skarżącego z dnia 1 sierpnia 2017 r., chociaż formalnie nie zostało nazwane wezwaniem do wykonania wyroku, to warunki te spełnia, skoro jego treść jednoznacznie wskazuje na taką właśnie intencję. Tym samym Sąd uznał, że skarga była dopuszczalna a nadto uzasadniona. W ocenie Sądu I instancji nie sposób bowiem uznać, aby Fundacja wykonała wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. Sąd zauważył, że pismo zostało wysłane 27 czerwca 2017 r., podczas gdy zgodnie z wyrokiem Fundacja winna wykonać go do dnia 22 czerwca 2017 r. Z tej przyczyny Sąd uznał, że bezczynność w wykonaniu wyroku faktycznie miała miejsce, a przekroczenie terminu skutkowało wymierzeniem grzywny Fundacji. Oceniając zaistniały stan faktyczny Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i z tej przyczyny oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Sąd I instancji wskazał dodatkowo, że art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia mu dalsze dochodzenie praw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w zakresie jego punktów 1, 2 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i odrzucenie skargi (względnie jej oddalenia), zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 154 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na rozpoznaniu skargi, która została wniesiona po wykonaniu wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – skutkowało jej merytorycznym rozpoznaniem, w sytuacji, gdy powinna być odrzucona,

- art. 154 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na rozpoznaniu skargi, w sytuacji, gdy jedna z przesłanek do jej rozpoznania – uprzednie wezwanie do wykonania wyroku – nie została spełniona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – skutkowało jej merytorycznym rozpoznaniem, w sytuacji, gdy powinna być ona odrzucona,

- art. 154 § 1 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wymierzeniu grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia uchybienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – skutkowało zasądzeniem grzywny w wysokości przekraczającej stopień uchybienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga została wniesiona już po wykonaniu wyroku, nadto nie została poprzedzona wezwaniem do wykonania wyroku, ponieważ pisma z dnia 1 sierpnia 2017 r. nie można traktować jako wezwania do wykonania wyroku, skoro nie wynika to z jego treści, a ponadto zostało wniesione już po wykonaniu wyroku. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że "termin, o jaki przekroczono czas do wykonania wyroku wyniósł 5 dni, a nie 7 dni, tj. 3 dni robocze", wobec czego w przypadku uwzględnienia skargi grzywna winna być wymierzona w niższej wysokości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania wg norm przepisanych, zawierając w swoim piśmie argumentację częściowo przeciwną rozstrzygnięciu Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, wskazując w pierwszej kolejności na naruszenie art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a., w drugim rzędzie na naruszenie art. 154 § 6 p.p.s.a.

Tymczasem przepisy objęte zarzutami kasacyjnymi zawierają normy różnego rodzaju, tj. zarówno normy materialnoprawne tj. takie, które zawierają przesłanki kształtowania przez Sąd sfery praw i obowiązków określonych podmiotów (niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), normy kompetencyjne upoważniające Sąd do wymierzenia grzywny, orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, stwierdzenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz normy procesowe wprowadzające formalne wymogi wniesienia skargi na niewykonanie wyroku (obowiązek uprzedniego w stosunku do skargi pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy).

Zarzucając w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu skargi, która została wniesiona po wykonaniu wyroku, co powinno w ocenie strony skarżącej kasacyjnie skutkować jej odrzuceniem, skarga kasacyjna dotyka w istocie wątków materialnoprawnych związanych z wykładnią ustawowego pojęcia "niewykonania wyroku". Zarzutu błędnej wykładni art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ustalanie treści, jaką zwrotowi "niewykonanie wyroku" przypisuje strona skarżąca kasacyjnie. Skąpe, trzyzdaniowe uzasadnienie zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej może wprawdzie przemawiać za stanowiskiem, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie kwestia oceny faktu wykonania wyroku ma znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi kasacyjnej, a nie jej zasadności, jednakże domniemywanie takie nie jest wystarczające dla przyjęcia, że konstrukcja postawionego zarzutu pozwala na jego merytoryczne rozpatrzenie. Na marginesie można jedynie zauważyć, że to rolą sądu na etapie rozpoznawania skargi jest ocena w zakresie ustalenia, czy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie został wykonany czy nie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że art. 154 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, zawiera materialnoprawną podstawę wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego. Naruszenie zatem postanowień tego przepisu w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny może stanowić podstawę zaskarżenia wyroku tego sądu w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., II GSK 35/06, LEX nr 209715) – T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016. Nie chodzi przy tym wyłącznie o formalne niewłaściwe umiejscowienie zarzutu w ramach adekwatnej podstawy kasacyjnej, co samo w sobie nie byłoby uchybieniem dyskwalifikującym skargę kasacyjną, lecz o wyeksponowanie postaci naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji ze wskazaniem na czym to naruszenia polega (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) i jakie powinno być – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - prawidłowe stanowisko w zakresie rozumienia norm prawnych i sposobu ich stosowania. Wymogów tych skarga kasacyjna, w zakresie pierwszego z podniesionych w niej zarzutów, nie spełnia.

W dalszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. podnosi brak spełnienia przesłanki dopuszczalności skargi wskazując, że nie doszło do uprzedniego wezwania do wykonania wyroku ponieważ pisma z dnia 1 sierpnia 2017 r. nie można traktować jako wezwania do wykonania wyroku, skoro nie wynika to z jego treści, a ponadto zostało ono wniesione już po wykonaniu wyroku. W zakresie w jakim zarzut ten dotyka kwestii rozumienia pojęcia "wykonania wyroku" nie mógł on osiągnąć skutku zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie z wyżej wskazanych powodów. Z kolei w zakresie, w którym strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny treści pisma z dnia 1 sierpnia 2017 r. istota zarzutu koncentruje się na ustaleniach i ocenach w zakresie stanu faktycznego sprawy. Pismo z dnia 1 sierpnia 2017 r. stanowi bowiem jeden z istotnych elementów tego stanu. Jednym ze standardów demokratycznego państwa prawnego jest wywodzona z treści art. 2 Konstytucji RP i korespondująca z zasadą sprawiedliwości proceduralnej zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą podstawowe znaczenie mają intencja i wola podmiotu składającego oświadczenie, a nie element formalny, tj. niewłaściwe oznaczenie (zob. P. Wszołek: O zasadzie falsa demonstratio non nocet w prawie administracyjnym, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz: Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 962). Innymi słowy, w ślad za ugruntowanym orzecznictwem sądowym, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, błędne oznaczenie przepisów, z których wynika kwestionowana norma, nie powinno uniemożliwiać merytorycznego rozstrzygnięcia spraw. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "W postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem – obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Źródłem tej reguły jest zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nie ważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK ZU z 2002 r., seria A, Nr 2, poz. 14, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2011 r., II FSK 246/11, LEX nr 783783). Zasady powyższe stanowią m.in. kryterium oceny pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem zakwestionować ocenę pisma procesowego dokonaną przez Sąd I instancji, w zakresie, w jakim czyni to w realiach niniejszej sprawy, powinna wykazać, że ocena ta narusza standardy tej oceny oparte na treści art. 2 Konstytucji RP, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powołanie w treści zarzutu wyłącznie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. jest niewystarczające skoro przepisy te nie zawierają w swej treści kryteriów oceny pism procesowych, a istota podniesionego zarzutu koncentruje się właśnie na sposobie oceny treści pisma z dnia 1 sierpnia 2017 r.

Wreszcie w skardze kasacyjnej wskazano na art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., a naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wymierzeniu przez Sąd grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia uchybienia, tj. w wysokości przekraczającej stopień uchybienia. Niezależnie od tego, że treść wskazanego zarzutu stanowi wyraz przyznania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że jednak doszło w sprawie do uchybienia "w jakimś stopniu" uzasadniającego nałożenie grzywny, to kwestionowanie wysokości grzywny mieszczącej się w granicach wyznaczonych treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. nie mogło ograniczać się do powołania treści art. 156 § 1 i 6 p.p.s.a., ponieważ przepisy te nie określają kryteriów ustalania wysokości grzywny – w jej ustawowo wskazanych granicach – w realiach konkretnej sprawy. Kryteria te wyznaczają standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada wymiaru sprawiedliwości przez sądy, w tym sądy administracyjne (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych – t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem zakwestionować adekwatność do stopnia uchybienia wysokości orzeczonej grzywny, która nie przekroczyła ustawowych granic tej wysokości, powinna wykazać, że wysokość ta narusza standardy jej ustalania w realiach konkretnej sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powołanie w treści zarzutu wyłącznie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. jest niewystarczające skoro przepisy te nie zawierają w swej treści kryteriów ustalania wysokości grzywny, a na tym koncentruje się istota podniesionego zarzutu.

Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podważono ani wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji trafności przyjęcia przez Sąd, że czas wykonania wyroku został przekroczony. Ponadto przyznano, że wyznaczony termin zobowiązujący do wykonania wyroku został przekroczony, a zakwestionowano jedynie wysokość zasądzonej grzywny, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nadmiernie dotkliwej.

Nieskuteczność postawionych zarzutów skutkowała oddaleniem skargi kasacyjnej – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny ocenić argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczącej nieprawidłowości wyroku, skoro skarżący pierwszoinstancyjny nie zaskarżył zapadłego orzeczenia skargą kasacyjną, a do okoliczności, które podnosi, Naczelny Sąd Adminiustracyjny nie mógł się odnieść ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.