II GSK 89/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-20	
Data wpływu	2009-02-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Bała
Kazimierz Brzeziński /przewodniczący/
Rafał Batorowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 802/08	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807; art. 6, art. 7; Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 3 § 2, art. 141 § 4;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 109 poz 756; art. 60 (1) § 3; Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 2 i art. 156 § 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 4 pkt 11, art. 5 ust.1, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c), art. 74, art. 89, art. 92, art. 92a ust. 3 oraz LP. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 802/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "A." Spółki z o.o. w W. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji 600 (sześćset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 802/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp.

z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji

w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2007 r., ok. godz. 6.45 w W., przy ul. K. na wysokości dworca PKP W. W. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...], należącego do D. C. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., kierowanego przez M. G. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu,

z numerem telefonu i napisem. W trakcie kontroli stwierdzono również, że przedmiotowy pojazd, nie będący taksówką osobową, wyposażony był w taksometr fiskalny "C." o nr [...]. Kierujący samochodem przedstawił funkcjonariuszom Policji zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wszystkich wymagań, umowę - zlecenie a także wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wystawioną na skarżącą spółkę ważne do dnia [...] grudnia 2054 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną taksometru fiskalnego, oznakowań pojazdu oraz kserokopię okazanych przez kierowcę dokumentów. Protokół z kontroli Nr [...]został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji W. [...], działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1

w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej cytowanej jako u.t.d., w zw. z Lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w łącznej wysokości 10.000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000,- zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń (kara 5.000,- zł). W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na zebrane w toku postępowania dowody uznał, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą spółkę skontrolowanym pojazdem wyczerpał znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

W odwołaniu od decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Ponownie wskazała, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które - zdaniem organu I instancji - mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem strony organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego, nieprawidłowo ustalił, iż to strona wykonywała transport, podczas gdy była jedynie podmiotem użyczającym pojazd osobie współpracującej na podstawie umowy nienazwanej, co zgodne jest

z przepisem art. 5 utd. Taki rodzaj współpracy uzasadniał obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem. Ponadto strona, odnosząc się do zarzutu naruszenia polegającego na umieszczeniu na pojeździe oznaczeń, stwierdziła iż oznaczenia te nie naruszały zakazu, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, gdyż nazwa przedsiębiorcy jest w oczywisty sposób inna niż nazwa zamieszczona na pojeździe, zaś wskazany numer nie jest numerem telefonu do przedsiębiorcy. Zdaniem strony zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Komendant Stołeczny Policji po rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. zarzucając organowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię

i zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d.; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 10 i 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony

w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3) naruszenie przepisu art. 101 k.p.a. obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując na użytek odpowiedzi na skargę stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi zarzucając nieważność decyzji Komendanta Stołecznego Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną; nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie; utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, wydanej bez podstawy prawnej; utrzymanie

w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, gdy sprawa rozstrzygnięta została uprzednio inną decyzją Komendanta Rejonowego Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje

na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu organów nie naruszają ani przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, ani też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy Policji I i II instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] sierpnia 2007 r. A. Sp. z o.o. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.

Zdaniem Sądu organy Policji w sposób właściwy zastosowały przepisy prawa materialnego regulujące przedmiotową materię. Zarzuty podniesione przez stronę

w skierowanej do Sądu skardze rozszerzonej pismem procesowym z dnia [...] października 2008 r. są bezzasadne i nie znajdują oparcia w obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia przez organ administracji stanie prawnym.

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż kierowca M. G. wykonujący własną działalność gospodarczą, jedynie na podstawie zawartej

ze skarżącą umowy o współpracę - czynił to na własną odpowiedzialność, poza kontrolą przedsiębiorcy, co miałoby uzasadniać nałożenie kary na niego osobiście. Paragon fiskalny pozyskany w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2007 r. znajdujący się

w aktach sprawy (k. 7) stanowi wystarczający dowód, iż kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącej. Zapłata za usługi następowała bowiem na rzecz podmiotu wymienionego jako jej dostawca, a mianowicie A. Sp. z o.o. Prawidłowo w tej sytuacji organ uznał, iż podmiotem podlegającym karze jest przedsiębiorca.

Kara pieniężna w łącznej wysokości 10.000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji (2 x 5.000 złotych L.p. 2.9. pkt 1 i lp. 29. pkt 3 załącznika do u.t.d.). Organ prawidłowo więc dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 a u.t.d., który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15.000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] sierpnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie

z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Sąd uznał także, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną

w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy

z osobna,

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem,

a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym,

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 107 §1 i § 3 k.p.a. w zw.

z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr oraz, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. art. 18 ust. 5 lit a ustawy o transporcie drogowym oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w W. w skarżonym wyroku, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki A. Sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy (M. G.), co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę A. Sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

5) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym; za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego, zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, zamontowania w pojeździe taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przypomniała, iż tak w odwołaniu od decyzji Komendanta Rejonowego Policji, jak i skardze na decyzję Komendanta Stołecznego Policji zaprzeczyła okolicznościom faktycznym, które powołały organy administracyjne I i II instancji w celu przypisania skarżącej odpowiedzialności za naruszenie art. 18 ust. 5 lit a oraz art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Ocena powyższych okoliczności oraz samo ich istnienie, wbrew stanowisku Sądu i organów administracyjnych, jest sporna i kwestionowana przez skarżącą.

Skarżąca wskazała, iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i w uzasadnieniu decyzji Komendanta Rejonowego Policji oraz decyzji Komendanta Stołecznego Policji nie wykazano dowodu, który pozwalałby przyjąć, iż urządzenia zamontowane na dachu samochodu były urządzeniami technicznymi czy też lampami. Protokół kontroli stwierdzający naruszenie prawa jest tylko jednym z dowodów w sprawie administracyjnej prowadzonej przez uprawnione organy w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 u.t.d. W sytuacji istnienia zasadniczej wątpliwości, co do istnienia okoliczności będącej podstawą wymierzenia kary, organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy. Niewywiązanie się organu z tego obowiązku i nałożenie kary pieniężnej na gruncie niewyjaśnionego ostatecznie stanu sprawy jest naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 79, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i skutkuje wadliwością takiego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżąca nie zgadza się z wyrokiem Sądu I instancji i stoi na stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej winno kierować się do kierowcy, który jest samodzielnie działającym przedsiębiorcą, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zauważyć należy, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o ukaraniu spółki, podczas gdy podmiotem wykonującym przewóz był samodzielny przedsiębiorca tj. Pan M. G. Powyższe oznacza, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obarczona jest ona wadą nieważności, a w konsekwencji decyzja organu II instancji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji winne były zostać przez Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. - wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności, czego Sąd nie uczynił.

W ocenie skarżącej błędnym jest rozumienie przewozu okazjonalnego jako przewozu wykonywanego okolicznościowo. Zarówno podmioty wykonujące transport drogowy taksówką oraz podmioty wykonujące przewóz w oparciu o licencję na krajowy transport drogowy wykonują przewozy bez określenia startu i zakończenia przewozu, bez określenia trasy przewozu, bez rozkładu jazdy, bez przewożenia tej samej grupy osób. Zawarcie umowy o przewóz jest zatem okazjonalne, to znaczy przedsiębiorca nie wie: gdzie, kiedy, z kim, dokąd i jaką trasą będzie świadczył usługę przewozu zarówno w ciągu jednego dnia, jak i w czasie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Taki właśnie sens, zdaniem skarżącej, ustawodawca nadał definicji przewozów okazjonalnych,

a nie - jak próbuje dowieść Wojewódzki Sąd Administracyjny - wiążąc go ze szczególną okolicznością.

Skarżąca podniosła, iż istotne znaczenia ma także treść licencji, jako decyzji administracyjnej. Treść ta rozstrzyga kategorycznie o uprawnieniach i obowiązkach uprawnionego z licencji. Treść licencji, wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów, nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z [...] września 2009 r. skarżąca uzasadniła dodatkowo zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 5 u.t.d., art. 18 ust. 5 lit. a oraz art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.. Skarżąca wskazała na fakt, że w zakresie udzielonej licencji na wykonywanie transportu drogowego mieści się uprawnienie do wykonywania przewozu okazjonalnego (przewozu osób). Ponadto stwierdziła, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ustalił, że w toku kontroli w imieniu skarżącej okazano wypis z licencji [...] oraz że przeprowadzono kontrolę drogową w dniu [...] sierpnia 2007 r., której wynik służył do wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca zauważa, iż decyzją Prezydenta m. st. W. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. cofnięto licencję [...] wydaną dla "A." Sp. z o.o., którą to decyzję utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...]z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 648/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia [...] marca 2006 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Skarżąca podkreśla fakt, że decyzja administracyjna cofająca licencję oznacza brak uprawnień do wykonywania transportu drogowego. A to z kolei oznacza, że w dacie kontroli drogowej oraz w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji strona na zasadzie określonej w art. 15 ust. 4 u.t.d. w zw. z art. 16 k.p.a. nie posiadała licencji nr 0024104.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" - wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego

z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości, co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego oddalił na rozprawie wniosek o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego,

a argumentacja uzasadniająca to rozstrzygnięcie zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia

w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania

z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane

w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy

i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym

w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru - z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., a na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z napisem E. i numerem telefonu [...] - z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. oraz w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także zdjęć pojazdu sporządzonych podczas kontroli. Z treści tych dowodów wynika, że

w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli pojazdu oraz zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe, jak również kopii paragonu fiskalnego z taksometru zainstalowanego w pojeździe.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym

w podobnej sprawie, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi, co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżącą bannerem reklamowym, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika, że na dachu pojazdu umieszczono lampę z podłączeniem elektrycznym. Fakt ten potwierdzają zdjęcia wykonane podczas kontroli. Ponadto skarżąca w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym miała możliwość odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie zaprzeczyła temu, że na dachu pojazdu znajdowała się lampa z widocznym napisem i numerem telefonu oraz inne oznaczenia, argumentując, że jedynie, że zakazanie przedsiębiorcy umieszczania takich oznaczeń stanowiłby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia.

Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego transparentu - również z numerem telefonu przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy, jak

w niniejszej sprawie. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem E. i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych,

o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że powołany

w podstawie skargi kasacyjnej § 2 art. 77 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała, na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza

w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony

w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do Spółki A. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy (pkt II.3), gdyż oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...] była skarżąca - przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 u.t.d.). Z treści paragonu wydawanego pasażerowi wynika, że to skarżąca przez wystawienie paragonu potwierdzała zawarcie i wykonanie umowy przewozu. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana do skarżącej, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt II.4), zamiast kar za każde naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary

z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń

i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej

w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu 15 października 2007 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt I.4 – I.6, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt II.1 - II.2 i II.4 – II.6), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni

i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. oraz art. 92 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca,

w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia

i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo

w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego.

I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana

w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką, gdyż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej

w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach,

z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych

w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń.

W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby

i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia również podniesiona przez skarżącą w piśmie procesowym z [...] września 2009 r. okoliczność, iż w dniu kontroli pojazdu nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wskutek jej cofnięcia. Odnosząc się do powyższego pisma procesowego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że elementy oceny prawnej sprawy, które nie zostały wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej nie mogą być następnie skutecznie podnoszone w pismach procesowych. Tego typu zabieg nie może bowiem prowadzić do poszerzenia granic rozpoznania sprawy przez NSA po upływie ustawowego terminu do złożenia skargi kasacyjnej.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Pewnym rozluźnieniem koniecznych rygorów

w tym zakresie jest prawo strony do przytoczenia tylko nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Innymi słowy chodzi o to, by stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji był wyraźnie określony i stabilny

w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Ale muszą to być jedynie nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów, nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je powiązać

z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione. W przeciwnym razie granice skargi kasacyjnej byłyby płynne, zaś zainteresowane strony mogłyby podnosić zupełnie nowe okoliczności prawne, co z pewnością nie byłoby zgodne

z ustrojowym modelem sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego.

W tym zakresie orzecznictwo sądowe wyznaczyło wyraźne reguły. Tak np.

w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06 (niepubl.) NSA wskazał, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko

w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość. Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 119/05 (niepubl.), a także w wyroku z dnia 15 października 2004 r., sygn. akt FSK 584/04 (niepubl.), NSA podkreślił, że z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika wprost, iż w uregulowaniu tym chodzi o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Uzupełnienie podstaw kasacji po wniesieniu skargi kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli zostanie dokonane w terminie zakreślonym do złożenia skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 41/05, niepubl.). Artykuł 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. pozwala stronie na przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Podkreśla to tylko ścisły rygor postawiony skardze w art. 176 p.p.s.a. i oznacza, że przytoczone podstawy kasacyjne w sposób odpowiadający warunkom wynikającym z art. 174 p.p.s.a., nie mogą być uzupełnione lub zmienione, a wyjątkowo tylko dopuszczane jest ich nowe uzasadnienie w dalszym toku postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt OSK 200/04, niepubl.). Także w wyroku z dnia 13 maja 2004 r., sygn. akt OSK 56/04 (niepubl.) wskazano, że art. 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania). Również w wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06 (niepubl.) wyrażono pogląd, iż nie jest dopuszczalne formułowanie w takim piśmie procesowym nowych podstaw kasacyjnych, których wcześniej nie powołano w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.