II SA/Łd 152/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-02-28	
Data wpływu	2023-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Tomasz Porczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1, par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 67a ust. 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 559; art. 101 ust. 1, art. 101a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 223 par. 1, art. 227, art. 229 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy Rzeczyca w sprawie udostępniania danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego" postanawia: odrzucić skargę. ał	
Uzasadnienie
A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Wójta Gminy Rzeczyca w sprawie udostępniania danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowana przestrzennego".

Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Rzeczyca za pośrednictwem usługi pobierania, tj. naruszenie:

1. art. 67b, 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.";

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), powoływanej dalej jako: "u.i.i.p";

3. rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRPiT";

4. Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych;

5. Rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i przekształcania.

Skarżąca wniosła o uznanie jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów, tj. rysunek aktu planowania przestrzennego (app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego) oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (app:DokumentFormalny), nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A.W. wyjaśniła, że pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Rzeczyca z indywidualnym wnioskiem o "udostępnienie poprzez usługę pobierania o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

W odpowiedzi z dnia 12 grudnia 2022 r. otrzymała informację, że wnioskowane Zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM pod adresem: https://mpzp.igeomap.pl/atom/ pod pozycją dla jednostki. Zdaniem skarżącej pismo to jest w istocie odmową udostępnienia jej zbiorów danych, o które prosiła, w sposób zgodny z regulacjami prawnymi. Z odpowiedzi organu, odsyłającej do funkcjonującej obecnie w Gminie usługi pobierania (niespełniającej wymogów prawnych) wynika jednoznacznie, że organ nie zamierza udostępnić danych w sposób inny, niż czyni to obecnie. Odpowiedź ta potwierdziła zawartą we wniosku do organu informację, że "adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów, zawierających wymagane obowiązującymi przepisami prawa trzy obiekty przestrzenne (tj.: akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego)". Wynika to z faktu, że usługa pobierania ATOM, nie spełnia wszystkich wymogów art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., tj. nie zapewnia bezpośredniego dostępu do zbiorów danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego (APP), a jedynie pozwala na pobranie predefiniowanych (tj. utworzonych wcześniej) zestawów (lub elementów zestawów) danych przestrzennych, bez zapewnienia bezpośredniego dostępu oraz ciągłej aktualności danych.

Skarżąca wyjaśniła, że Wytyczne techniczne określają dwa standardy usług pobierania: ATOM oraz WFS - Web Feature Service [ISO 19142]. W przywołanej w skardze tabeli Wytycznych wyróżnione zostały opcje rozwiązań ATOM i WFS, oraz zakresy (nazwane częściami A, B i C), które bezpośrednio odnoszą się do zapisów rozporządzeń Komisji Europejskiej w sprawie usług danych przestrzennych. Podczas gdy obie usługi spełniaj część A, jedynie rozwiązanie WFS jest w stanie spełnić pozostałe części B i C (określające operacje możliwe tylko dla usług, które zapewniają bezpośredni dostęp do zbiorów danych przestrzennych). Zatem tylko usługa WFS umożliwia bezpośredni dostęp do zbiorów danych przestrzennych, podczas gdy ATOM prezentuje predefiniowane (utworzone wcześniej i nie zapewniające bezpośredniego dostępu ani ciągłej aktualności danych) zbiory danych przestrzennych do pobrania. Z tabeli wynika także, że wymagania określone częściami B i C należy spełnić gdy jest to wykonalne.

Zatem, w związku z wykonalnością bezpośredniego udostępnienia całości zbiorów danych przestrzennych APP, jedyną właściwą do zastosowania usług pobierania jest usługa WFS [ISO 19142], gdy usługa ATOM nie jest w stanie zapewnić wymaganych (przez części B i C) operacji. Świadczona przez organ usługa pobierania ATOM pozwala na wypełnienie jedynie pierwszej części przepisu zawartego w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p. Wynika to z faktu, że usługa pobierania ATOM umożliwia jedynie pobieranie kopii zbiorów lub ich części, natomiast nie zapewnia bezpośredniego dostępu do tych zbiorów.

W ocenie skarżącej brak zapewnienia bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, poprzez usługę pobierania, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.).

Nieudostępnianie zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przeze mnie działalności. Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych, udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem skarżącej bezprawne zachowania organu bezpośrednio i negatywnie wpływają na wykonywanie przez nią działalności gospodarczej oraz naruszają konstytucyjne prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, co w jej ocenie świadczy o interesie prawnym w kwestionowaniu tych działań w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie skarżącej czynności organu w zakresie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Rzeczyca zostały zindywidualizowane najpóźniej z chwilą skierowania do organu wniosku o udostępnianie jej tych danych w sposób zgodny z prawem. Skonkretyzowana została zarówno osoba domagająca się określonego zachowania organu oraz czynności jakie organ powinien wykonać. Do powyższego wezwania organ odniósł się w sposób indywidualny, wysyłając odmowną odpowiedź na otrzymane wezwanie. Zatem relacja między obywatelem i organem administracji została zdefiniowana zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym: skonkretyzowane zostały strony tej relacji oraz jej przedmiot.

Skarżąca stwierdziła, że prowadzenie zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz udostępnianie z nich danych (także w trybie niezindywidualizowanym), jest co prawda działaniem o charakterze generalnym, jednak wywołującym skutki w obszarze praw jednostek, w tym skarżącej, albowiem uniemożliwia im uzyskanie danych w formie gwarantowanej im przepisami prawa.

Z ostrożności procesowej skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy Rzeczyca, ale jego niezgodne z prawem czynności, czyli nieprawidłowy sposób udostępniania jej zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Rzeczyca, a nie braku tego udostępniania w ogóle. Kwestionowaną przez skarżącą czynnością w tym zakresie jest także odmowa udostępnienia jej danych w sposób zgodny z prawem.

W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy Rzeczyca, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Z ostrożności procesowej organ wskazał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych i w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że złożony środek zaskarżenia jest niedopuszczalny, zważywszy że nie dotyczy bezczynności, czy też nieprawidłowego wykonywania czynności w indywidualnej sprawie, nie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. W istocie skarga kwestionuje zakres wykonywania zadawania publicznego, realizowanego w sposób powszechny i abstrakcyjny. Udostępnianie danych przestrzennych następuje bowiem w trybie ciągłym, anonimowym i jest wykonywane na rzecz nieograniczonego kręgu podmiotów. Każdy może potencjalne skorzystać z tzw. usługi pobierania danych przestrzennych zapewnianych przez Gminę Rzeczyca. Zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje natomiast wskazanej kategorii spraw, tj. oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez organ udostępnianego publicznie zbioru danych, odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że skarga jest niezasadna także ze względu na brak naruszeń przepisów prawa jakie zarzuca skarżąca. Skarżąca nadinterpretowuje znaczenie pojedynczego słowa wykorzystanego przy implementacji Dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustanawiająca infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE), dalej Dyrektywa 2007/2/WE.

Przywołując treść art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p. organ stwierdził, że skarżąca uważa, że warunkiem sine qua non prawidłowego wykonywania usługi pobierania, a w konsekwencji braku bezczynności, jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do zbioru danych przestrzennych rozumianego jako wgląd w te dane bez potrzeby pobierania i zapisywania danych u ich odbiorcy. Jest to wnioskowanie zbyt uproszone i niewłaściwe. Po pierwsze, "wykonalność" o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 3 u.i.i.p nie może być utożsamiana jedynie z technologiczną możliwością realizacji takiego sposobu dostępu, gdyż w obecnych czasach i przy aktualnym stanie rozwoju wiedzy i techniki, w tym w szczególności informatycznej, stworzenie narzędzi do takiego udostępniania jest i był już w chwili uchwalania cytowanego przepisu (2010 r.) technicznie dostępne (istniały technologie umożliwiające taką formę udostępnienia danych). Posługując się więc argumentem racjonalnego ustawodawcy nie sposób założyć, że chodzi wyłącznie do techniczną możliwość udostępnia informacji przestrzennych w opisany sposób, skoro już w momencie tworzenia przepisu takowa możliwość istniała - była "wykonalna".

Po drugie pojęcie "wykonalność" występujące w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p. wydaje się być pokłosiem sformułowania Dyrektywy 2007/2/WE, której art. 7 został przetłumaczony na język polski z wykorzystaniem takiego właśnie zwrotu. W przedstawionym kontekście chodzi zatem o "wykonalność" w znaczeniu organizacyjnym, sprzętowym, finansowym i ekonomicznym. Nie ma natomiast powodu, aby ową "wykonalność" na gruncie u.i.i.p. odczytywać wyłącznie w relacji do technicznej możliwości świadczenia usług dostępu. W przypadku Gminy Rzeczyca zmiana standardu świadczenia usługi dostępu wymagałaby gruntownej zmiany architektury sieci, co wiązałoby się z poniesieniem znacznych kosztów, nieadekwatnych, zdaniem organu, do uzyskiwanych w ten sposób korzyści. Ponadto taka modyfikacja świadczonej usługi wymagałaby pozyskania przez Gminę od dostawcy usług informatycznych w trybie zamawiania publicznego nowego świadczenia, co nie jest możliwe na podstawie obowiązującej umowy.

Po trzecie organ podkreślił ostanie zdanie art. 7 Dyrektywy 2007/2/WE, które wyraźnie określa, że w przepisach wykonawczych należy przyjmować (akceptować) takie standardy usług, jakie w celu zagwarantowania interoperacyjności lub harmonizacji zbiorów i usług zostały przyjęte przez organizacje utworzone zgodnie z prawem międzynarodowym. Oznacza to, że o ile zostały wypracowane określone standardy techniczne usług dostępu do danych, to standardy te winny być stosowane przez organy państwa wspólnoty, lecz jednocześnie z regulacji tej wypływania wniosek, że nie ma podstaw do kwestionowania usługi w sytuacji gdy podmiot udostępniający ogólnie akceptowany standard stosuje. W analizowanej sprawie standardem akceptowanym w Unii Europejskiej jest m.in. standard ATOM, czego dowodzi treść Wytycznych technicznych w sprawie implementacji usług pobierania INSPIRE (Technical Guidance for the implementation of INSPIRE Download Services). Dokument ten nie jest aktem prawa, a jedynie swojego rodzaju instrukcją stosowania usług będących przedmiotem regulacji Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych.

Rzeczone Wytyczne techniczne w sprawie implementacji usług pobierania INSPIRE, wskazują na dwa równolegle "obowiązujące" i równouprawnione standardy usług: standard ATOM i standard WFS. Skoro zaś oba standardy są dopuszczone do stosowania, nie sposób uznać, że korzystanie z jednego może być uznane za niewystarczającej sprzeczne z przepisami prawa. Przywołana przez skarżącą tabela Wytycznych wyraźnie czyni rozróżnienie na usługi obowiązkowe - "mandatory" , które mogą być realizowane za pomocą obu wskazanych standardów oraz usługi pozostałe, które są możliwe wyłącznie przy użyciu standardu WFS. Te drugie zostały oznaczane jako "where practicable". Użyte tu angielskie sformułowanie wbrew interpretacji skarżącej nie może być jednak rozumiane jako "wykonalne", "możliwe do wykonania", lecz patrząc na całokształt regulacji i jej cel jako "gdzie wykorzystywane", "gdy praktykowane". Innymi słowy standard ATOM jest obowiązkowy dla wszystkich wskazanych w przepisach rodzajów usług, zaś opis świadczenia zgodny ze standardem WTS jest wymagany wówczas, gdy organ faktycznie realizuje (praktykuje) świadczenie usługi w określonej formie.

Mając na względzie opisane rozróżnienie nie sposób uznać, aby Wójt Gminy Rzeczyca świadcząc usługę pobierania o której mowa w art. 9 ust 1 pkt 3. u.i.i.p. naruszał przepisy obowiązującego prawa.

Organ stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia praw podmiotowych skarżącej, m.in. do powtórnego wykorzystania informacji publicznej jest całkowicie nietrafiony. Organ udostępniając dane zgodnie z przyjętymi europejskimi standardami i nie ogranicza skarżącej w jakikolwiek sposób w wykorzystaniu danych z publicznego rejestru. Skarżąca ma możliwość pobierania informacji publicznej i jej wykorzystania do własnych celów, chociażby w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Wszystkie informacje przestrzenne wymagane prawem są dostępne dla skarżącej, a sporny jest wyłącznie sposób ich prezentacji. W rzeczywistości skarżąca domaga się, aby gmina udostępniała na jej rzecz dane w takiej formie, która jest najdogodniejsza dla prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, gdyż jak twierdzi w ten sposób obniża koszty prowadzonej działalności. Wskazuje nawet, że koszt pozyskania informacji w przypadku zapewnienia dostępu do danych w standardzie WTS spadłyby 200 krotnie. Nie odnosząc się do tego wyliczenia, choćby z tego względu, że skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek mechanizmu obliczeń rzekomych oszczędności, organ zaznaczył, że udostępnienie danych przestrzennych nie ma w pierwszej kolejności służyć zapewnieniu zysków z prowadzenia działalności gospodarczej profesjonalnym podmiotom wykorzystującym takie dane. Jest to usługa przede wszystkim powszechna, adresowana do każdego obywatela, w celu ułatwienia mu pozyskania informacji objętych publicznym rejestrem. Domaganie się od Wójta Gminy Rzeczyca, czyli faktycznie wszystkich mieszkańców Gminy, płacących w niej podatki, zmiany standardu udostępniam danych i poniesienia w związku z tym istotnych kosztów, tylko w celu zapewnienia dodatkowych, większych zysków z prowadzonej działalności przedsiębiorcy jawi się jako nadużycie prawa i nie zasługuje na ochronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.

Z powyższych regulacji wynika, że skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca Wójtowi Gminy Rzeczyca niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Rzeczyca za pośrednictwem usługi pobierania.

W ocenie sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Obowiązki organów kompetentnych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tworzenia i prowadzenia (w tym aktualizowania i udostępniania), zbiorów danych przestrzennych w tym przedmiocie, regulują aktualnie przepisy rozdziału 5a (art. 67a - 67c) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla: planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów, planów miejscowych, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji (art. 67a ust. 2 powoływanej ustawy). Dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów mają obejmować co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p. Z powyższego wynika zatem, że organy władzy publicznej realizując nałożony na nie obowiązek, wynikający z powołanych wyżej art. 67a-67c u.p.z.p. udostępniają dane przestrzenne w drodze powszechnego i nieodpłatnego dostępu do danych cyfrowych, zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania (por. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r., II SAB/Lu 48/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. W konsekwencji uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r.; WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., II SAB/Gd 92/22; WSA w Gliwicach z 7 listopada 2022 r., II SAB/Gl 101/22; WSA w Olsztynie z 10 listopada 2022 r., II SA/Ol 759/22; WSA w Poznaniu z 14 października 2022 r., IV SAB/Po 123/22; WSA w Szczecinie z 6 października 2022 r., II SAB/Sz 233/22, CBOSA).

Powyższej oceny Sądu nie zmienia również ta okoliczność, że skarżąca powołuje w podstawie prawnej skargi art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Wskazany przepis umożliwia (przez odpowiednie stosowanie art. 101) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przywołany wyżej przepis u.s.g. umożliwia wniesienie skargi jedynie w tych przypadkach, gdy nakazane prawem zachowanie miałoby przyjąć formę czynności, której skutki dałoby się odnieść do indywidualnego adresata. Wynika to zarówno z obowiązku wykazania przez skarżącego, że domniemana czynność narusza jego indywidualny interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.), jak i z przepisu at. 101a ust. 2 u.s.g., który przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Nie sposób tego przepisu zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a - 67c u.p.z.p. i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

Również odwołanie się przez skarżącą do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a-67c u.p.z.p. mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.), przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o czynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość wniesienia skargi w tym zakresie.

Wypada zauważyć, że na tle analogicznej, ogólniejszej regulacji udostępnienia informacji publicznej w formule generalnej, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że potencjalny brak realizacji obowiązku udostępniania informacji w Biuletynie nie może być przedmiotem skargi na czynność, z analogicznych przyczyn jak wskazane wyżej. Udostępnianie przez organ zobowiązany informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, iż w konsekwencji, czynności podejmowanych przez organ nie można także określić jako władcze. Zarówno zatem czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, który wnosi skargę w tym przedmiocie. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08; postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 2110/05; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., II SAB/Łd 168/17; CBOSA).

Poglądy te mają pełne odniesienie do innych form "generalnych" (nie-wnioskowych) udostępniania informacji publicznej czy umożliwiania ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego – w ramach nadzoru wojewody.

W konsekwencji należy uznać, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (bądź zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością skargi. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. W związku z tym sąd nie jest kompetentny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy (por. postanowienie WSA w Łodzi z 17 lutego 2023 r., II SA/Łd 77/23, CBOSA).

Powyższego nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która nie obliguje do dokonania przez organ czynności w postaci utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynności zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie tworzy indywidualnego charakteru w tym zakresie. Jednocześnie kategorycznie należy stwierdzić, że nie czyniło zasadnym uznanie pisma skarżącej jako skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, a niezgodne z prawem, w ocenie skarżącej, czynności.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) składanych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.

Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei z myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje zatem poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane.

Reasumując sąd stwierdza, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

is