II SA/Po 917/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-05	
Data wpływu	2022-12-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych	
Hasła tematyczne	Lasy	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 672; art. 21 ust. 4 i 5; Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2022 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...], którą orzeczono o nieuznaniu zastrzeżeń D. L. oraz M. L. do projektu "Uproszczonego planu urządzenia lasu na terenie Gminy G. - wieś M. na okres od 01.01.2022 do 31.12.2031" dotyczących opisu lasu położonego w miejscowości M. na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w związku z wyłożeniem w siedzibie Urzędu Gminy G. projektu "Uproszczonego planu urządzenia lasu na terenie Gminy G., obręb M. na okres od 01.01.2022 do 31.12.2031" D. i M. L. złożyli zastrzeżenia i uwagi dotyczące opisu lasu położonego w miejscowości M. na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], podnosząc, że nie zgadzają się na ujęcie ich działki w uproszczonym planie urządzenia lasu, gdyż w wyniku przejścia nawałnicy, która miała miejsce w sierpniu 2017 r. doszło do całkowitego zniszczenia drzewostanu i runa leśnego. Właściciele działki wnieśli również, że nie mogą prowadzić gospodarki leśnej bowiem według ich opinii niemożliwe jest fizyczne odtworzenie funkcji lasu i uzyskanie jakiegokolwiek produktu leśnego w ciągu 10 lat obowiązywania uproszczonego planu urządzenia lasu. Dodali również, że umieszczenie przedmiotowej działki w uproszczonym planie urządzenia lasu jest dla nich niekorzystne pod względem ekonomicznym i naraża ich na niekorzystne rozporządzenie mieniem.

W dniu 06 maja 2022r. przeprowadzono oględziny, w których wzięli udział przedstawiciele Wydziału Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w G., przedstawiciele Nadleśnictwa G. oraz przedstawiciele Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej - Oddział w P. oraz właściciele działki M. L.. Osoby biorące udział w oględzinach stwierdzały, że opis przedmiotowej powierzchni na gruncie jest zgodny z opisem zawartym w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu.

Następnie w dniu 17 maja 2022 r. Nadleśnictwo G. wydało opinię, w której określiło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm., dalej również jako: "ustawa"), lasem jest też grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, a zgodnie z art. 13 przedmiotowej ustawy właściciel ma obowiązek trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania.

W toku prowadzonego postępowania właściciel działki wnieśli o usunięcie z uproszczonego planu urządzenia lasu działki numer [...] na mocy art. 3 i 6 ustawy o lasach oraz podnosili, że zapisy w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu są niezgodne ze stanem faktycznym -- chodzi o wiek i powierzchnię olch. Dodatkowo wnioskodawcy zwrócili się o wyjaśnienie, czy w sytuacji gdy działka numer [...] nie była wykazana w uproszczonym planie urządzenia lasu to wymagana była zgoda starosty na pozyskanie drewna w trybie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach, czy jedynie zgoda na uprzątnięcie działki z wiatrołomów oraz zwrócili się o wyjaśnienie, na podstawie jakich dokumentów w ewidencji gruntów cześć działki o pow. 3,45 ha została wykazana jako Ls.

Po analizie zastrzeżeń, kolejnych pism D. i M. L. oraz całego materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Starosta [...] stwierdził, że wnioski i zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu należy uznać za bezzasadne czym dał wyraz decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr [...]

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i M. L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie podniosło, że uproszczony plan urządzenia lasu (dalej również jako: "plan"), kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania. Jak wynika z akt sprawy skarżący będący właścicielami działki leśnej (nr [...]) złożyli zastrzeżenia i wnioski do uproszczonego plan urządzenia lasu na terenie Gminy G., obręb M. na okres od 01 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2031 r.

W piśmie z dnia 10 lipca 2022 r. będącego odwołaniem skarżący domagali się m.in. uchylenia zaskarżonej decyzji, wnosząc między innymi o zmianę użytku w obrębie ww. działki w projekcie uproszczonego planu urządzania lasu obrębu ewidencyjnego poprzez zmianę rodzaju użytku na cele nieleśne, co przesądza, w ocenie Kolegium, że wnosząc zastrzeżenia i wnioski w trybie art. 21 ust. 5 ustawy skarżący chcieli w niniejszej sprawie dokonać zmiany użytku w obrębie powyższej działki na cele nieleśne, co jest w ramach tego postępowania działaniem niedopuszczalnym. Choć ewidencja gruntów nie może być traktowana przy dokonywaniu klasyfikacji gruntu dla potrzeb utworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jako jedyny dokument wskazujący na leśny charakter działki, to jednak zapisy w ewidencji gruntów nie mogą determinować w każdym bowiem przypadku, że dany grunt widniejący w ewidencji jako "Ls" stanowi las. Zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja jednakże nie zachodzi.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. i M. L. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze szczegółowym określeniem sposobu postępowania w niniejszej sprawie w zakresie przygotowania i wydania nowej, właściwej, zgodnej z prawem decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że cała korespondencja w sprawie odnosi się do pojęcia projekt uproszczonego planu urządzenia lasu (w okresie od 14 lutego do 31 października 2022 roku), podczas gdy projekt ten obowiązuje już od dnia 01 stycznia 2022 r. jako uproszczony plan urządzenia lasu oraz wskazali, że w toku postępowania organy nie pouczyły ich na dlaczego niemożliwe jest dokonanie zmiany w ewidencji gruntów.

Skarżący podnieśli również, powołując się na treść ustawy o lasach, że należąca do nich nieruchomość nie spełnia warunków umożliwiających zakwalifikowanie jej w ten sposób, co powoduje, że działka której problem dotyczy nie jest działką leśną i nie dotyczą jej zapisy ustawy o lasach.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 529), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 28 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2022r. nr [...] orzekającej o nieuznaniu zastrzeżeń D. L. oraz M. L. do projektu "Uproszczonego planu urządzenia lasu na terenie Gminy G. wieś M. na okres od 01.01.2022 do 31.12.2031" dotyczących opisu lasu położonego w miejscowości M. na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o lasach. I tak, art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Z kolei art. 21 ust. 4 powołanej powyżej ustawy przewiduje, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie prowadzone postępowanie dotyczyło zgłoszenia zastrzeżeń do projekt uproszczonego planu urządzenia lasu. Tymczasem w aktach sprawy, jak i w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, brak jest informacji o tym, kiedy wyłożono projekt uproszczonego planu lasu oraz czy wniesione zastrzeżenia zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 21 ust. 5 ustawy. Jest to o tyle istotne, że skarżący konsekwentnie podnoszą, że uproszczony plan lasu już obowiązuje. Powoduje to istnienie wątpliwości, co do zasadności prowadzonego postępowania, w tym ustalenia, czy nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, z zastrzeżeniem, że dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zastrzeżeń i wniosków może nastąpić zatwierdzenie planu.

Idąc dalej wskazać należy, że jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 784/19, Baza NSA, uproszczony plan urządzenia lasu jest aktem planowania, a więc jego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które w uproszczeniu sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej, m.in. w myśl zasad określonych w art. 8 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. Aby tak się stało, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro zatem dokument ten ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania. Inaczej rzecz ujmując, plan powinien odzwierciedlać (ujmować swoją treścią) grunty będące lasami. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W tym zatem sensie rację miały orzekające w sprawie organy administracji, podkreślając fakt ich związania przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi. Zdaniem Sądu związanie to dotyczy bowiem tego etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc jakie grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to jednak, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, iż charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinna zostać wyłączona z planu. Inwentaryzacja ma więc doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu poszczególnych gruntów, by projektowany plan odpowiadał rzeczywistości, nie stanowiąc wyłącznie powielenia formalnych zapisów ewidencyjnych niemających pokrycia z rzeczywistością. Tylko wówczas będzie realnie służył prowadzeniu prawidłowej gospodarki leśnej, gdyż będzie obejmować grunty faktycznie będące lasami w rozumieniu przepisów ustawy o lasach.

Podobnemu celowi służy procedura zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, o której stanowi art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. W jej trakcie właściciele działek leśnych mogą sygnalizować organowi planistycznemu, że grunt uwidoczniony w ewidencji jako las, a w konsekwencji planowany do objęcia projektowanym planem, nie spełnia cech właściwych definicji takiego gruntu, w związku z czym nie powinien być włączany do terenów objętych takim dokumentem. Rozstrzygnięcie w zakresie uwzględnienia bądź nie zgłoszonych zastrzeżeń i wniosków następuje – jak miało to miejsce także w niniejszej sprawie – w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją inwentaryzacji czy uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicieli gruntów leśnych, skutkującą wyłączeniem danego gruntu z planu uproszczonego nie jest automatyczna zmiana zapisów ewidencyjnych dotyczących takiego gruntu, a jedynie nieuwzględnianie danego terenu w prowadzeniu gospodarki leśnej według określonych ustawą o lasach zadań i celów, co wynika z tego, że grunty te przestały być lasami w rozumieniu powyższej ustawy. Ewidencyjnie jednak grunty takie pozostają opisane w ewidencji jako leśne do czasu zmiany tej kwalifikacji, ale dopiero w rezultacie odrębnie przeprowadzonych postępowań. Choć samo wyłączenie z planu działek na skutek przeprowadzonej inwentaryzacji gruntów lub uznania zgłoszonych zastrzeżeń, wynikające z utraty przez te grunty cech lasu, nie wywołuje automatycznie zmian w zapisach ewidencji budynków i gruntów, to jednak okoliczność ta może stanowić podstawę do wystąpienia przez właściciela wyłączonej z planu działki z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w toku prowadzonego postępowania nie zweryfikowano twierdzeń skarżących oraz nie utrwalono w wystarczający sposób zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy. W szczególności, choć w toku postępowania przeprowadzono oględziny lasu (k. [...] akt organu I instancji), przyjmując, że opis jest zgodnie z projektem uproszczonego planu urządzenia lasu, to jednak nie sporządzono podczas jej trwania dokumentacji zdjęciowej. Dodatkowo, w czasie trwania oględzin skarżący wniósł swoje uwagi, jednak toku prowadzonego postępowania nie odniesiono się do nich, a wydane w sprawie rozstrzygnięcia oparto wyłącznie na zapisach wynikających z ewidencji gruntów. Zdaniem Sądu działanie powyższe było przedwczesne i naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Spowodowało bowiem, że podstawą rozstrzygnięcia był jedynie wpis do ewidencji gruntów, co jak wyżej wskazano, powinno zostać zweryfikowane w toku prowadzonego postępowania, tym bardziej, że skarżący konsekwentnie wskazują, że na skutek wichury wszystkie drzewa zostały wycięte, a stan wynikający z ewidencji gruntów nie odpowiada stanowi rzeczywistemu.

Opisane powyżej braki, w postaci braku dokumentacji wskazującej kiedy projekt uproszczonego planu lasu został wyłożony do publicznego wglądu oraz ustalenia i odzwierciedlania w aktach sprawy faktycznego stanu lasu, spowodował, że wydane w toku prowadzonego postępowania decyzje były przedwczesne, a stwierdzone braki uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny prawidłowości wydanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym ustalenia, czy zastrzeżenia zostały wniesione w terminie, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, do ustalenia i odzwierciedlenia w aktach sprawy, czy grunt uwidoczniony w ewidencji jako las spełnia cechy właściwe definicji takiej kwalifikacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. zwracając skarżącym uiszczony wpis od skargi.