II SA/Lu 194/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-05-05	
Data wpływu	2011-03-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Maria Wieczorek-Zalewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362;  art. 2 ust. 1, art. art. 7 pkt 1-15, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2,; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].	
Uzasadnienie
Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] września 2010 r. przyznał Z. H. pomoc w formie zasiłku stałego na okres od 1 sierpnia 2010 r. do 1 lipca 2012 r. w wysokości 30 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na dochód strony składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 386,78 zł miesięcznie oraz dochód z prac dorywczych w wysokości 80 zł, co daje kwotę łącznego dochodu w miesiącu lipcu 2010 r. 466,78 zł. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 tego przepisu zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3). Zdaniem organu skoro zatem różnica między kryterium dochodowym a dochodem strony wynosi 10,22 zł (477 - 466,78 = 10,22 zł), zasiłek stały należało przyznać w najniższej możliwej wysokości tj. 30 zł miesięcznie.

W odwołaniu od tej decyzji Z. H. wyraziła swoje niezadowolenie podnosząc, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego przekazanego jej przez rodziców, którego jednak nigdy nie użytkował, gdyż od zawsze było ono oddane w dzierżawę umowami pisemnymi. Dodała, iż nie podlega ubezpieczeniu rolniczemu ponieważ nigdy mnie użytkowała posiadanego gospodarstwa. Nie rozumie więc dlaczego organ nalicza jej dochód z czegoś, czego nie posiada.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przewiduje ryczałtowe liczenie dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmując dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 207 zł. Nie ma znaczenia - jak podkreśliło Kolegium - czy gospodarstwo to jest wydzierżawione, uprawiane czy też nie oraz czy faktyczny dochód z tego gospodarstwa jest większy czy mniejszy. Tym samym dochód z gospodarstwa odwołującej wynosi 386,78 zł (1,8685 ha przelicz. x 207 zł).

W tym stanie rzeczy dochód strony określony do celów zasiłku stałego wynosi 466,78 zł miesięcznie (386,78 zł dochód z gospodarstwa + 80 dochód z prac dorywczych wykonywanych w sierpniu), a zatem wysokość przyznanego zasiłku stałego mogła być ustalona w wysokości minimalnej 30 zł.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Z. H. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu podniosła, iż będąc już na rencie inwalidzkiej rodzice przepisali jej gospodarstwo rolne, którego nigdy nie użytkowała. Po utracie renty inwalidzkiej z ZUS nie objęto jej ubezpieczeniem rolniczym ponieważ gospodarstwo zawsze było wydzierżawione. Nigdy również nie pobierała dopłat do produkcji rolnej. Z tych względów niezrozumiałym dla niej jest liczenie dochodu z gospodarstwa, którego nie posiada, na co ma dowody. Nadto podniosła, iż jest osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie mogłaby nawet pracować w gospodarstwie rolnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych, niż podane przez skarżącą przyczyn które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W sprawie bezspornym jest, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. H. domagającej się od organu przyznania jej pomocy w formie zasiłku stałego.

Zatem w sprawie podstawę materialnoprawną rozpatrzenia tegoż wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości, stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Stosownie do art. 7 pkt 1-15 wskazanej wyżej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż zasiłek stały jakiego domaga się skarżąca jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 37 ust 1 pkt 1 omawianej ustawy przysługuje on pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli niższy niż 477 zł miesięcznie.

Szczegółowe zasady ustalenia wysokości zasiłku stałego zostały zaś określone w art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy).

Jednocześnie w ust. 3 omawianego przepisu ustawodawca zastrzegł, iż kwota zasiłku stałego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie.

Skoro zatem wysokość zasiłku stałego zależy od wielkości różnicy istniejącej między obowiązującym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby organy ze szczególna uwaga winny dążyć do dokładnego ustalenia osiąganych przez wnioskodawcę dochodów stosując w tym zakresie regulację omawianej ustawy. W niniejszej sprawie organy nie uwzględniły w tym zakresie obowiązujących norm, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymującą się jednocześnie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organów na dochód skarżącej składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 386,78 zł oraz dochód z prac dorywczych osiągnięty przez skarżącą w miesiącu sierpniu 2010 r. w wysokości 80 zł.

W tych okolicznościach jakkolwiek zasadnym było wliczenie do dochodu skarżącej dochodu z tytułu posiadania przez nią gospodarstwa rolnego to niedopuszczalnym było doliczenie do tego dochodu kwoty zarobionej w miesiącu sierpniu 2010 r. z tytułu wykonywanych prac dorywczych.

Mianowicie organy pominęły zasadniczą ustawową regulację stanowiącą w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (podkreślenie Sądu) lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż Z. H. wniosek o przyznanie zasiłku stałego złożyła w dniu 31 sierpnia 2010 r. (k. 1 akt administracyjnych). W myśl przywołanej powyżej regulacji w sprawie należało zatem ustalić dochód skarżącej na podstawie jej dochodów z miesiąca lipca 2010 r.

Całkowicie bezpodstawnym było zatem doliczenie do dochodu skarżącej kwoty osiągniętej w miesiącu sierpniu 2010 r. z tytułu wykonywanych przez nią prac dorywczych.

Ustalenie dochodu z naruszeniem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej skutkowało błędnym obliczeniem dochodu skarżącej, co bezpośrednio wpłynęło na wysokość ustalonego zasiłku stałego.

Odnosząc się zaś do głównego zarzutu skarżącej dotyczącego zasadności doliczenia do osiąganych przez nią dochodów, dochodu z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego, to wskazać przyjdzie, iż zarzut ten jest niezasadny.

W szczególności Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Należy także zaznaczyć, iż zaprezentowany pogląd - dotyczący wykładni omawianego przepisu - utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki tego sądu z dnia 28 grudnia 2000 r. - I SA 1406/00, z dnia 19 stycznia 2006 r. - I OSK 777/05, z dnia 7 grudnia 2009 r. - I OSK 724/09, z dnia 17 lutego 2010 r. - I OSK 1292/09).

Z tych też względów podnoszony w toku całego postępowania argument, że skarżąca nie uprawia posiadanych nieruchomości rolnych nie może być uwzględniony. Jak bowiem wskazano ustawa o pomocy społecznej w przypadku gospodarstwa rolnego nie zakłada niezbędności wykorzystywania posiadanego gospodarstwa rolnego. Przyjęty wskaźnik osiąganego dochodu jest bowiem niezależny od rzeczywiście osiąganych dochodów z gospodarstwa rolnego, a ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyłączeń. Także zawarcie umowy cywilnoprawnej, w wyniku której skarżąca przekazała okresowo władanie gruntów jej gospodarstwa rolnego innej osobie, nie daje podstaw do pominięcia tych gruntów przy obliczeniu dochodów z gospodarstwa rolnego w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Konkludując z przepisu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej wynika, że sam fakt posiadania określonej ilości hektarów przeliczeniowych powoduje, że istnieje domniemanie osiągania dochodu w wysokości określonej w ustawie o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu nie ma zatem znaczenia, czy właściciel gruntu rzeczywiście osiąga dochody. Wprowadzając ten przepis ustawodawca przyjął fikcję prawną, według której posiadanie gruntu rolnego oznacza jednoczesne uzyskiwanie dochodu. Co więcej użyte w komentowanym przepisie sformułowanie "przyjmuje się" nie pozwala na jakiekolwiek odstępstwo przy ustalaniu dochodu rodziny w zakresie dochodu z gospodarstwa rolnego, niezależnie od faktycznej dochodowości danego gospodarstwa. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują bowiem możliwości obalenia przez stronę ustanowionego przez ustawodawcę w tym zakresie domniemania.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 31 lipca 2010 r. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organy uwzględnią powyżej wyrażone oceny prawne i wskazania, mając w szczególności na uwadze treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.