Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przebudowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy objętej zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] kształtował się następująco.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2012 r. Z. i J. W. wystąpili do Urzędu Gminy M. z żądaniem wszczęcia postępowania w związku z przystąpieniem w dniu [...] r. przez J. L. do ,,samowolnej zmiany ogrodzenia". Przedmiotowy wniosek został w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w J. G., który po ustaleniu stanu właścicielskiego dotyczącego nieruchomości objętych wnioskiem, w dniu 9 czerwca 2012 r. przeprowadził oględziny. W protokole oględzin dokumentującym tą czynność odnotowano stanowiska Z. i J. W. domagających się rozbiórki wykonanego ogrodzenia i przywrócenia go do stanu poprzedniego oraz inwestorów W. i J.L. oświadczających, że jest to ogrodzenie do wysokości 2,20 m i jako takie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego w protokole oględzin odnotował, że ogrodzenie z paneli drewnianych zostało wykonane między posesjami, a maksymalna jego wysokość to 1,90 m. Ponadto do protokołu oględzin załączono dokumentację fotograficzną.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. zostało złożone pismo W. i J. L. z dnia [...]r., w którym zaprzeczyli przebudowie ogrodzenia wskazując jednocześnie, że dokonali jedynie wymiany elementów ogrodzenia z siatki metalowej, mocno skorodowanej na elementy drewniane. Montaż drewnianych elementów ogrodzenia dokonany został na dotychczasowych słupkach metalowych i cokoliku cementowym podtrzymującym ogrodzenie siatkowe. Inwestorzy przekazali nadto kopie pisma z dnia[...] r. kierowanego do Urzędu Gminy M., którym zwracają się z prośbą o wyrażenie zgody na wymianę ogrodzenia z siatki drewnianej na ogrodzenie z listw drewnianych oraz pisma Starostwa Powiatowego w J. G. z dnia 10 marca 2011 r. informującego, że wymiana ogrodzenia o wysokości do 2,20 m pomiędzy działkami nie będącymi terenami od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych nie wymaga zgłoszenia organowi administracji budowlanej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przebudowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. D. [...] i [...] w M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przedmiotowe ogrodzenie z paneli drewnianych o wysokości 1,90 m zostało wykonane na początku maja 2012 r.. Zostało ono postawione pomiędzy posesjami przy ul. D. [...] i [...] w M. i na jego wybudowanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłodzenie, w związku z czym postanowiono umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. i J. W. wnosząc o zmianę decyzji poprzez nakazanie zdemontowania drewnianych paneli od istniejącego już ogrodzenia i przywrócenie stanu pierwotnego. Zdaniem składających odwołanie istniejące wcześniej ogrodzenie z siatki i słupków metalowych o długości około 35 m i wysokości 1,40 m spełnia wszelkie wymogi techniczne. Do tego ogrodzenia zostały przykręcone poziome łaty w części dolnej i górnej a następnie przęsła drewniane o wysokości 1,90 m i długości 25 m, co tworzy ,,kurtynę przed dopływem światła i słońca". Z realizacją ogrodzenia składający odwołanie wiążą następstwo w postaci utrudnień w uprawie warzyw, a także wskazują na nieprawidłowy ich zdaniem sposób realizacji ogrodzenia w sensie technicznym. Dodatkowymi argumentami odwołania było wskazanie okoliczności związanych z nieporozumieniami sąsiedzkimi, wcześniejszą interwencją służb nadzoru budowlanego w sprawie innego obiektu, a także wskazanie okoliczności związanych ze stanem zdrowia uczestników postępowania.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, czego nie kwestionują uczestnicy postępowania, iż zostały wykonane roboty budowlane polegające na zastąpieniu siatki ogrodzeniowej drewnianymi panelami ogrodzeniowymi. Wysokość ogrodzenia po wykonaniu robót wynosi 1,9 m (dowodzi tego pomiar dokonany przez organ I instancji podczas oględzin mających miejsce w dniu 19 czerwca 2012 r.), a jak wynika z odwołania uprzednio wynosiła 1,4 m. W sytuacji gdy ogrodzenie zlokalizowane pomiędzy posesjami nie przekracza wysokości 2,20 m roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wywiedzione zostało w treści decyzji drugoinstancyjnej z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy realizując przedmiotowe roboty budowlane nie dopuścili się zatem samowoli budowlanej, która dawałaby podstawę do jakiejkolwiek decyzji nakazowej wydanej przez organ nadzoru budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się także do argumentacji pośrednio związanej z wykonanymi robotami budowlanymi jak chociażby wykonaniem przedmiotowego ogrodzenia z elementów nieażurowych, które ograniczają zdaniem skarżących dostęp światła słonecznego i uniemożliwiają uprawę warzyw. Wskazano, że takie panele ogrodzeniowe jak zastosowane przez inwestorów są powszechnie stosowane w budownictwie czy też architekturze ogrodowej i ich zastosowanie nie jest naruszeniem Prawa budowlanego. W zakresie ewentualnych roszczeń związanych z tym zagadnieniem wskazano właściwość sądów powszechnych. Następnie analizując zarzut uniemożliwienia konserwacji ogrodzenia w konsekwencji wykonanych robót, uznano go za bezzasadny podając, że ze względu na nieskomplikowaną konstrukcję ogrodzenia możliwy jest jej demontaż w celu konserwacji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z. i J. W. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wnieśli o ,,ponowne przeprowadzenie wizji przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania przebudowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. D. [...] i [...] w M. i zmianę decyzji zgodną z faktami". W uzasadnieniu skargi podano, że protokół oględzin został sporządzony niezgodnie z faktami. Zakwestionowano zapis ,,stwierdza się, że ogrodzenie z paneli drewnianych zostało przykręcone między posesjami, maksymalna wysokość to 1,90 m". Zdaniem skarżących właściwy winien być zapis o następującej treści ,,panele drewniane zostały przykręcone bezpośrednio do istniejącego ogrodzenia, które zostało wykonane na zasadzie porozumienia (umowy ustanej), iż nakłady były ponoszone obustronnie". W dalszej części skargi przywołane zostały twierdzenia dotyczące złego stanu zdrowia skarżącego, zdarzeń związanych z interwencją policji oraz brakiem uprawnień inwestora do wykonania robót budowlanych związanych z ogrodzeniem bez uzgodnienia ze skarżącym. W konkluzji skargi podniesiony został zarzut niewłaściwej oceny stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t.)- dalej k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 749/12) odrzucono skargę Z. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przebudowy ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami. Stąd też Sąd rozpoznał skargę na wyżej opisaną decyzję J W.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybień, które obligowałyby Sąd do uchylenia tych decyzji. Pamiętać bowiem należy, iż istotą postępowania administracyjnego, które toczyło się w niniejszej sprawie była kwestia tego, czy roboty budowlane wykonane przez W.i J. L. nie naruszają obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego prawidłowo, po otrzymaniu zawiadomienia sugerującego nieprawidłowości w tym zakresie, zainicjował postępowanie zmierzające do ustalenia, czy inwestorzy nie naruszyli obowiązującego porządku prawnego. Na okoliczność dokonanych robót budowlanych przeprowadzono dowód z oględzin, w trakcie których ustalono lokalizację ogrodzenia, jego wysokość oraz sposób realizacji. Po ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ przyjął, że nie istnieją formalnoprawne podstawy do interwencji służb nadzoru budowlanego. W ramach posiadanych kompetencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. przeanalizował legalność robót budowlanych polegających na przebudowie ogrodzenia pomiędzy posesjami, którego wysokość wynosi 1,90 m.

Materialnoprawną podstawę tej analizy stanowiły przepisy Prawa budowlanego, w tym w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 3, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzeń. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 23 tej ustawy stanowi, że zgłoszenie właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane zrealizowane w związku z przebudową ogrodzenia nie zostały uwzględnione przez ustawodawcę jako wymagające pozwoleń, zgłoszeń czy też innej władczej ingerencji organów administracji publicznej. Z tej przyczyny nie można w stosunku do inwestorów postawić skutecznego zarzutu wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem. Znamienny w sprawie jest fakt, pominięty przez organy obu instancji, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia zgłoszenia J. L. z dnia [...] r., z prezentatą Urzędu Gminy M. również z tą datą, w którym wnosi on o wyrażenie zgody na wymianę ogrodzenia z siatki drucianej na ogrodzenie drewniane. Starostwo Powiatowe w J. G., do którego to pismo zostało przekazane do rozpoznania zgodnie z właściwością pismem z dnia [...] r. o znaku [...] udzieliło odpowiedzi wskazującej, że wymiana ogrodzenia pomiędzy działkami poszczególnych właścicieli nie wymaga zgłoszenia administracji budowlanej. W ocenie Sądu z dokumentów tych wynika, że gdyby nawet na zrealizowane roboty budowlane wymagane było zgłoszenie, takowe przez inwestora przed przystąpieniem do robót budowlanych zostało dokonane.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie były w stanie - na podstawie prawidłowo i należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy - wydać decyzji administracyjnej, którą nałożyłyby na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro bowiem ustalono, że roboty budowlane wykonywane były legalnie i nie doszło przy ich wykonywaniu do nieprawidłowości, to oczywiste jest, iż organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestorów wykonywania dodatkach czynności czy prowadzenia innych robót. W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego prawidłowo realizując zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, trafnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący umorzenie postępowania w razie jego bezprzedmiotowości. Nadto, zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji obu instancji wyczerpująco wyjaśniają stanowisko organów nadzoru budowlanego, co oznacza, iż nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie argumentacji skargi związanej z zastrzeżeniami co do sporządzenia protokołu oględzin ,,nie w pełni z faktami", gdyż zdaniem skarżącego winny się tam znaleźć zapisy dotyczące ponoszenia nakładów, a nadto w inny sposób należało dokonać opisu wykonanych robót, w ocenie Sądu jest ona niezasadna. Nie można bowiem zgodzić się z żądaniem zawierania w tego typu dokumencie zapisów nie dotyczących sprawy w sensie administracyjnym lecz odnoszących się wprost do zagadnień cywilistycznych rozpoznawanych przez sądy powszechne. Rolą organu administracyjnego jest zebranie dowodów dotyczących prowadzonego przez niego postępowania, co zresztą uczyniono, a sam opis wykonanych robót uwzględnia istniejący stan faktyczny.

Zdecydowana większość argumentacji skargi dotyczy wzajemnych relacji sąsiedzkich, stanu zdrowia skarżącego oraz negatywnego wpływu ogrodzenia na możliwość uprawy warzyw. Twierdzenia te, bez względu na ich istnienie czy też nie, w realiach niniejszej sprawy pozostają bez wpływu na wynik kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wspomniano na wstępie rozważań, Sąd rozpoznając sprawę kieruje się kryterium legalności nie zaś słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu stopnia powiatowego odpowiadają prawu, a zarzuty skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.