II OSK 1582/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-13	
Data wpływu	2022-07-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zabytki
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 3/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 19 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 3/22 w sprawie ze skargi G.O. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz G.O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 3/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.O. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, w zakresie § 11 ust. 4 w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...] P., położonej przy ul. Z. [...] w K. (pkt I) i zasądził od Gminy Miasta Krakowa na rzecz skarżącego G.O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

G.O. zaskarżył przywołaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie:

– art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obr. [...] P. w K., z uwagi na objęcie zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku całkowitą ochroną konserwatorską podczas gdy kamienica przy ul. Z. [...] w K. nie powinna być objęta całkowitą ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

– art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. przez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego,

– art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską nieruchomości należącej do skarżącego,

– art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. dalej: "u.o.z.") przez uznanie, że przepis ten obligował organy planistyczne do objęcia nieruchomości należącej do skarżącego całkowitą ochroną konserwatorską.

Na podstawie powyższych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części tekstowej, w zakresie § 11 ust. 4 w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...] P. położonej przy ul. Z. [...] w K. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obr. [...] P. w K. Nieruchomość ta jest zabudowana kamienicą frontową posiadającą dwie kondygnacje nadziemne. Ponadto na nieruchomości zlokalizowana jest zabudowa oficynowa położona w głębi działki. Kamienica została wybudowana ok. 1910 r. Dokładna data wybudowania budynku oraz jego historia nie jest znana. Kamienica frontowa przy ul. Z. [...] w K. jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków, natomiast usytuowana w głębi działki oficyna i przybudówka nie są objęte ochroną konserwatorską. Nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonego symbolem MW/U.9. Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość skarżącego została objęta całkowitą ochroną konserwatorską. Zgodnie z § 11 ust. 4 planu, dla określonych na rysunku planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustalono następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a. rzutu budynku;

b. usytuowania klatki schodowej;

c. bryły (w tym kształtu dachu) – dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d. elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej - w przypadku złego stanu zachowania – możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e. piątej elewacji – strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji.

W ocenie skarżącego powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają jego interes prawny przez właściwie całkowite wyłączenie możliwości ingerencji w istniejący budynek, w tym w szczególności całkowite wyłączenie jego nadbudowy i rozbudowy. Obiekt nie posiada szczególnej wartości historycznej, a jedyną formą jego ochrony przed wejściem w życie planu miejscowego było ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków, co oznaczało, że wszelkie zamierzenia inwestycyjne względem tego obiektu (np. rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania) wymagały uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Tymczasem w chwili obecnej, w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego brak jest właściwie możliwości jakiejkolwiek ingerencji w strukturę budynku. W szczególności brak jest możliwości nadbudowy budynku w celu dostosowania jego wysokości do wysokości sąsiedniej kamienicy przy ul. Z. [...].

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenia dotyczące nieruchomości przy ul. Z. [...] w K. należy uznać za w pełni legalne i uzgodnione z właściwym organem do spraw ochrony zabytków. Budynek przy ul. Z. [...] jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, zaś ulica Z. zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy S. i W. Sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania ustaleń o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym także w zaskarżonym planie.

Ponadto, sporządzając projekt skarżonej uchwały, w tym projekt ustaleń dla poszczególnych obiektów zabytkowych, organ planistyczny przeanalizował materiały historyczne, w tym "Studium historycznourbanistyczne Krakowskiego Zespołu Miejskiego – Aktualizacja części konserwatorskiej". Według organu ograniczenie możliwości nadbudowy budynków zabytkowych przy ul. Z. jest podyktowane między innymi koniecznością zachowania panoram i widoków oraz chęcią uniknięcia zdominowania obiektów zabytkowych wysoką zabudową. Dopuszczenie nadbudowy stanowiłoby nadmierną ingerencję w układ przestrzenny tego fragmentu miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia całkowitą ochroną nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] P. w K. Prawodawca lokalny powinien wykazać, jakie to względy ogólne uzasadniają objęcie danego obiektu ochroną konserwatorską, a jeżeli wykaże, że względy takie zachodziły, to dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

Zdaniem Sądu fakt wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków oraz powoływana w odpowiedzi na skargę dokumentacja i stanowisko Konserwatora uzasadnia objęcie go ochroną wynikającą z planu miejscowego, ale nie przesądza to o zakresie tej ochrony, tj. czy ma być ona całkowita, czy też może być to ochrona częściowa. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co według Sądu sprawia, że w tym zakresie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 11 ust. 4 planu w odniesieniu do działki nr [...], obr. [...].

Sąd podzielił przy tym stanowisko przyjęte w analogicznych sprawach dotyczących sąsiedniej nieruchomości Z. [...] – działka nr [...] (w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1580/16, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1918/17) oraz nieruchomości przy ul. Z. [...] (w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 738/15, w którym NSA dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie, oddalający skargę oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do ww. nieruchomości).

Według Sądu ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a to:

1) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego, podczas gdy z istotnością naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mamy do czynienia w przypadku stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło

2) art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględniając ochronę wynikającą z ewidencji zabytków organ planistyczny winien uzasadnić jej zakres w stosunku do uwarunkowań każdej z nieruchomości objętej tą ochroną.

II. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż ustalenia skarżonej uchwały są zgodne zobowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona zakwestionowała zarzuty podniesione przez skarżącą kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można zgodzić się zarzutem błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego.

Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie ocenił uzasadnienia organu dotyczącego wprowadzonych ograniczeń w zakresie korzystania z budynku znajdującego się na działce nr [...] jako zbyt ogólnego, ale wskazał na brak dostatecznego wyjaśnienia powodów objęcia nieruchomości skarżącego ograniczeniami wynikającymi z ustaleń zawartych § 11 ust. 4 zaskarżonego planu.

Po drugie, uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń, czego nie podniesiono w zaskarżonym wyroku, opiera się na objęciu terenu, na którym znajduje się działka nr [...], Strefą Buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającą na skuteczną ochronę panoramy S. i W. Natomiast celem wprowadzenia całkowitej lub częściowej ochrony, zgodnie z § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, jest ochrona obiektów zabytkowych, w tym budynku usytuowanego na działce nr [...], nie zaś ochrona panoramy S. i W.

Mając na uwadze cel wprowadzenia całkowitej ochrony obiektów zabytkowych, o którym mowa w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem obiekt znajdujący się na działce nr [...], figurujący w gminnej ewidencji zabytków, która nie stanowi formy ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z., zostaje objęty ochroną całkowitą, która w znaczący sposób ogranicza wykonywanie prawa własności, to stopień tej ochrony wobec przedmiotowego obiektu powinien zostać uzasadniony, zwłaszcza że ograniczeniom takim nie zawsze podlegają zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, a więc takie które wyróżniają się między innymi wartościami historycznymi i przestrzennymi na tle innych dawnych obiektów (por. wyroki NSA z 10.05.2022 r., II OSK 1626/19, LEX nr 3356946; 2.09.2022 r., III OSK 624/22, LEX nr 3431963; 3.11.2022 r., II OSK 3456/19, LEX nr 3564435 oraz z 21.02.2024 r., II OSK 1269/21, LEX nr 3705275), w tym tych ujętych (jedynie) w gminnej ewidencji zabytków.

Przedstawione wyżej okoliczności każą uznać, że ustalenia zaskarżonego planu we wskazanym wyżej zakresie zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie, nie wskazała, które – jej zdaniem – partie materiału dowodowego nie zostały wszechstronnie rozważone.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.