Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 86/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę; 2. zwrócić Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi; 3. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 86/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. (zwanego dalej "Stowarzyszenie") na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z 14 marca 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Słupska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej lub brakiem wydania decyzji odmownej, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w zakreślonym ustawowo terminie oraz art. 16 ust.1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem wydania decyzji odmownej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odpowiedzi na punkt 4 wniosku z dnia 1 grudnia 2022 r. skierowanego do Prezydenta Miasta Słupska o udzielenie informacji publicznej, a dotyczącego wysokości przyznanych nagród dla pracowników Urzędu, z wyłączeniem jawności danych osobowych pracowników, z podziałem na wydziały i stanowiska oraz uzasadnienie przyznanych nagród, uzyskano w dniu 16 stycznia 2023 r. odpowiedź, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna.

Zdaniem skarżącego przedmiotem złożonego wniosku jest informacja publiczna, a organ pozostaje w bezczynności, bowiem ani nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc, że wniosek złożyła M.L., a z treści wniosku nie wynika, by osobą domagającą się udzielenia informacji było skarżące Stowarzyszenie. Organ wskazał także, że swe stanowisko, zawarte w udzielonej odpowiedzi na wniosek, opiera na argumentacji prawnej przedstawionej w ramach toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o sygn. akt K 1/21, zainicjowanego przez I Prezes Sądu Najwyższego. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył odpisy pism skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego - wniosku I Prezes Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r., stanowisko Sejmu RP z dnia 16 listopada 2021 r., stanowisko Prokuratora Generalnego z dnia 30 lipca 2021 r. Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. akt K 1/21.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania.

Rozpoznając skargę, Sąd I instancji wskazał, że przy ocenie zasadności skargi dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest dokonanie przez Sąd oceny sposobu postępowania organu na skutek złożonego przez stronę skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej – przez pryzmat przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej skardze stroną skarżącą jest Stowarzyszenie [...]. Zostało ono wymienione w skardze jako skarżący, a skarga została podpisana przez pełnomocnika - pracownika skarżącego Stowarzyszenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że choć w skardze przywołano literalnie art. 50 § 1 p.p.s.a., z którego między innymi wynika, że skargę może wnieść organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, skarżące Stowarzyszenie nie przywołało w skardze żadnej argumentacji, dotyczącej swojej statutowej działalności. Podkreślił, że skarżące Stowarzyszenie nie wskazało, by brało udział w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym toczącym się przed wniesieniem skargi. Ponadto Sąd zauważył, że udostępnianie informacji publicznej nie odbywa się w postępowaniu administracyjnym, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, normujące takie postępowanie, mają zastosowanie w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej jedynie przy wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Dalej WSA w Gdańsku wskazał, że informację publiczną udostępnia się na wniosek złożony przez konkretnego wnioskodawcę. Wnioskodawcę powiadamia się też pisemnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Wobec wnioskodawcy wydaje się także decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej czy też decyzję o umorzeniu postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 grudnia 2022 r. - na którego punkt 4, dotyczący wysokości przyznanych nagród dla pracowników Urzędu, z wyłączeniem jawności danych osobowych pracowników, z podziałem na wydziały i stanowiska oraz uzasadnienie przyznanych nagród, powołuje się w skardze skarżący – został sporządzony przez osobę fizyczną – M.L. Z treści wniosku nie wynika w żaden sposób, by wniosek ten został złożony przez osobę prawną, jaką jest Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. Organ w niniejszej sprawie kierował wszystkie pisma do osoby fizycznej – M.L., nie zaś do skarżącego Stowarzyszenia.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że z przedłożonych akt sprawy nie wynika, by Stowarzyszenie 1 grudnia 2022 r. skierowało do Prezydenta Miasta Słupska jakikolwiek wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności wniosek zbieżny swym zakresem z punktem 4 wniosku, złożonego 1 grudnia 2022 r. przez M.L. Nie wynika z nich także, by Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem decyzji na skutek wniosku osoby fizycznej – M.L.

Sąd I instancji podkreślił, że ocenia zasadność skargi dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej poprzez dokonanie kontroli reakcji organu – lub jej braku - na zgłoszony przez konkretną stronę wniosek o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Skoro zaś Stowarzyszenie nie składało 1 grudnia 2022 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Prezydenta Miasta Słupska, organ ten nie może – w sposób oczywisty - pozostawać w bezczynności w udostępnieniu temu podmiotowi informacji publicznej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Stowarzyszenie i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi na bezczynność, która winna podlegać odrzuceniu. W oparciu o przytoczony zarzut Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez odrzucenie skargi i orzeczenie o zwrocie wpisu na rzecz skarżącego, ewentualnie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Ponadto Stowarzyszenie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Występuje natomiast okoliczność przewidziana w art. 189 p.p.s.a. skutkująca uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi, także uwzględniana przez sąd kasacyjny z urzędu. Została ona ujęta w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej, który zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia 1 grudnia 2023 r., który wpłynął do organu tego samego dnia, o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą mailową na adres Urzędu Miasta Słupsk, a jego nadawcą i autorem była osoba fizyczna – M.L. Z kolei skarga na bezczynność organu wprawdzie została złożona i opatrzona podpisem przez tę samą osobę, jednakże działającą w imieniu i na rzecz osoby prawnej, a mianowicie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S., co potwierdza dołączony do skargi aktualny wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego, a także upoważnienie do reprezentowania Stowarzyszenia.

Co istotne, w treści wniosku z dnia 1 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej brak było wyraźnego wskazania, iż jego autorka występuje w imieniu osoby prawnej, jaką jest Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. Okoliczność ta nie wynika również z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Wniosek był na tyle klarowny, że można z całą pewnością stwierdzić, iż pochodzi on od osoby fizycznej, a nie prawnej. Brak było choćby posłużenia się drukiem firmowym Stowarzyszenia zawierającym dane adresowe i rejestrowe, czy bezpośredniego zwrotu w treści wniosku wskazującego działanie w imieniu, na rzecz lub z upoważnienia organu Stowarzyszenia. Wprawdzie na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej okoliczność, kto złożył wniosek, pozostaje irrelewantna, chyba że w sprawie ma zostać wydana decyzja administracyjna, niemniej jednak ma ona wpływ na możliwość złożenia środka zaskarżenia do sądu administracyjnego, jakim jest skarga na bezczynność organu.

Zaprezentowane stanowisko uprawnia tym samym do przyjęcia, że wnioskodawcą, który złożył wniosek z dnia 1 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej była osoba fizyczna, a nie osoba fizyczna występująca w imieniu osoby prawnej. Zasadnie zatem skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podniosło, posiłkując się przy tym art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., że do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji uprawniony był wyłącznie wnioskodawca, jako inicjator tegoż postępowania, a nie osoba prawna w postaci Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 24 listopada 2011 r., II OSK 2376/11, skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi. Skoro Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. nie wykonywało prawa dostępu do informacji publicznej poprzez złożenie wniosku o jej udostępnienie z dnia 1 grudnia 2023 r., nie brało także udziału w postępowaniu wszczętym z tego wniosku, to w konsekwencji prowadzi to do przekonania, że podmiot ten nie posiadał indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Warto też w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w wyroku z 13 marca 2024 r., III OSK 477/23, (dostępnym w CBOSA), który został wydany na gruncie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w sytuacji gdy skarżąca Fundacja nie wykonywała prawa dostępu do informacji o środowisku poprzez złożenie wniosku o jej udostępnienie, nie brała także udziału w postępowaniu wszczętym z tego wniosku, to nie posiadała indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku.

Podkreślić należy, że zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza, że skarga może być złożona od aktu lub czynności, z którymi skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy. Skarga może dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak też powszechnie przyjmują sądy administracyjne (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, LEX nr 742354, i z dnia 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, LEX nr 742360). Błędnie zatem jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że w przedstawionej sytuacji właściwym sposobem rozstrzygnięcia skargi na bezczynność wniesionej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej jest jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie odrzucenie.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, był wadliwy pogląd prawny Sądu pierwszej instancji, który spowodował wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego.