Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

R. O. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, że PINB wszczął postępowanie 17 września 2002 r. i dotychczas go nie zakończył żadnym rozstrzygnięciem. Skarżący wniósł o: zobowiązanie PINB do zakończenia sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny według uznania Sądu; rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że postępowanie, którego dotyczy skarga, prowadzone jest od dnia 17 września 2012 r. pod znakiem "[...]" w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego dotyczącego budowy stacji auto-gazu z zadaszeniem, pawilonem obsługi, sklepem wraz z infrastrukturą terenową, na działce nr geod. "[...]", objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Starostę nr "[...]" z dnia "[...]" r. oraz decyzjami zmieniającymi z "[...]" r. PINB wskazał, że postępowanie nie zostało zakończone do chwili obecnej wobec utrudniania i uniemożliwiania prowadzenia postępowania przez skarżącego. Podał, że istotne odstępstwa od projektu stwierdzone zostały podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 7 września 2012 r.,

w wyniku której organ odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej części obiektu. Od tego czasu skarżący nie odbierał wezwań lub, mimo odebrania wezwania, nie stawiał się na czynności kontrolne. Organ zaznaczył, że nie licząc prób skontrolowania budowy w pierwszym roku prowadzenia postępowania, kiedy trwały procedury odwoławcze i skargowe, nie powiodła się żadna z dziewięciu prób skontrolowania budowy, podjęta w latach 2015-2018. PINB zaznaczył, że w tym czasie skarżący prowadził roboty budowlane, które mogą mieć istotny wpływ na zakres odstępstw i tym samym na późniejsze rozstrzygnięcie postępowania. Zakresu robót nie udało się jednoznacznie ustalić z winy skarżącego. PINB wskazał, że inwestor ma prawo nadal prowadzić roboty budowlane, gdyż nie zostały uchylone decyzje

o pozwoleniu na budowę i decyzje zmieniające, a organ nie ma możliwości ustalenia aktualnego stanu budowy i nie może wydać decyzji rozstrzygającej w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że zgodnie z art. 81a ust. 1 pkt. 2 lit. a oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma prawo wstępu na teren budowy

i przeprowadzanie kontroli w obecności inwestora lub kierownika budowy. Tym samym, organ nie może zakończyć postępowania naprawczego związanego z istotnymi odstępstwami. Aby czynności mogły być skuteczne strona lub jej przedstawiciel musi uczestniczyć w czynnościach i należy umożliwić stronie wypowiedzenie się co do okoliczności faktycznych stwierdzonych podczas kontroli. Dlatego organ nie może procedować w sprawie na podstawie danych sprzed kilku lat i uznawać je za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Nie może też się na nich opierać przy wydawaniu rozstrzygnięć w toku postępowania. Sam skarżący zarzucał inspektorom PINB bezprawne wejście na teren budowy w dniach 5 i 9 października 2012 r., kiedy wykonano jedynie zdjęcia prowadzonych prac (potwierdzających, że mogły nastąpić zmiany). W obecności pracowników znajdujących się na budowie sporządzono jedynie notatki. PINB oświadczył, że każdorazowo inspektorzy PINB, stawiali się przy bramie na placu budowy i sporządzali "pusty protokół" niczego niewnoszący do sprawy. Na prawie wszystkich wyznaczonych terminach kontroli stawiali się wezwani przedstawiciele KP PSP oraz przedstawiciel PIS. W związku z powyższym w dniu 27 sierpnia 2018 r. PINB skierował do organów ścigania zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegającego na udaremnianiu przeprowadzenia kontroli budowy. W dniu 8 lutego 2020 r. Sąd Rejonowy uznał skarżącego winnym udaremniania PINB wykonania określonych ustawą czynności (wyrok nieprawomocny). Organ stwierdził, że dawno mógł zakończyć to postępowanie, gdyby inwestor i zarazem kierownik budowy skutecznie tego nie utrudniał. PINB podkreślił, że o fakcie konieczności zakończenia postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu, które jest niezbędne w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, przed późniejszym wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, inwestor był niejednokrotnie informowany, zarówno przez PINB jak i przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. PINB podał, że inwestor już trzykrotnie zabiegał, po wszczęciu w dniu 17 września 2012 r. przedmiotowego postępowania, o pozwolenie na użytkowanie (wnioski z dnia 15.04.2015; 10.05.2018; 23.12.2019). Wskazano też, że 7 lutego 2020 r. wpłynęło do organu "ponaglenie" na bezczynność i przewlekłe działanie PINB w przedmiocie nieterminowego prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Postanowieniem z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ww. ponaglenie za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Właściwość

w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się powszechnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia co do zasady wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym ogólnym, uregulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), które normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił PINB bezczynność w załatwieniu sprawy w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, wszczętej z urzędu przez PINB w związku z przeprowadzeniem w dniu 7 września 2012 r. obowiązkowej kontroli budowy, na skutek wniosku skarżącego o pozwolenie na użytkowanie części obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i odpowiednio art. 51 ust. 4 lub 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zgodnie z tymi unormowaniami organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw powinien najpierw postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a tym samym skarga do sądu administracyjnego, wstrzymać roboty budowlane, jeżeli nadal są prowadzone. Jeżeli organ nadzoru budowlanego rozstrzyga po zakończeniu robót budowlanych, nie ma konieczności, by te wykonane już prace wstrzymywać postanowieniem (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3267/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji administracyjnej nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). W przypadku wykonania nałożonego obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższe unormowania potwierdzają, że istnieją podstawy prawne do procedowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przy czym, aby możliwe było zastosowanie tych przepisów, nie wystarczy samo wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw, oparte na wstępnych informacjach, ale konieczne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, do czego obliguje organ administracji publicznej art. 7 k.p.a. Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym jego swobodną ocenę (art. 80 k.p.a). Dopiero wówczas organ może oceniać czy istnieją podstawy do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w przytoczonych przepisach. Tylko w przypadku ustaleń faktycznych jednoznacznie wskazujących na brak podstaw do nałożenia obowiązków organ mógłby umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Dlatego w rozpatrywanej sprawie rozważyć należy, czy stan niewątpliwego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działań organu.

Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż

w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Stosownie zaś do art. 35 § 5 k.p.a. - do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień powodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu. W myśl tego ostatniego z przytoczonych przepisów nie można uznać formalnie bezczynności organu, jeżeli opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane jest zawinionym działaniem lub zaniechaniem strony. W rozpoznawanej sprawie analiza akt sprawy potwierdza, że skarżący przez okres blisko ośmiu lat udaremniał przeprowadzenie czynności kontrolnych przez PINB, mających na celu ustalenie zakresu istotnych odstępstw od ustaleń określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym czy w przepisach prawa. Nie odbierał wezwań lub nie stawiał się na wyznaczony termin kontroli, przez co PINB nie mógł zweryfikować aktualnego stanu budowy przy kontynuowanych nieprzerwanie przez inwestora robotach budowlanych. Skarżący zgłosił bowiem do użytku tylko część obiektu budowlanego i podczas przeprowadzonej w związku ze zgłoszeniem we wrześniu 2012 r. obowiązkowej kontroli organ ustalił, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Dlatego organ wszczął odrębne postępowanie, aby przeanalizować

i rozstrzygnąć to zagadnienie. Z wyjaśnień PINB wynika, że przeprowadzona we wrześniu 2012 r. kontrola w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie dawała podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie istotnych odstępstw. Dlatego mając na względzie spoczywający na organie obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) organ uznał za konieczną ponowną kontrolę, którą skarżący jednak uniemożliwił swoim bezprawnym działaniem, co potwierdza powoływany przez organy nadzoru budowlanego wyrok Sądu Rejonowego z 8 lutego 2020 r., sygn. akt II Kp 227/18. Skarżący zaś w ogóle nie neguje tej okoliczności. Powyższe okoliczności przekonują Sąd, że PINB podejmował celowe działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy istotnych odstępstw, które wymagają współpracy inwestora. Zasadnie PINB dostrzegł, że z mocy art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane czynności kontrolne może organ przeprowadzić w obecności osób wymienionych w tym przepisie. Brak stawienia się na wyznaczony termin kontroli inwestora lub innych osób przez niego upoważnionych, obciąża inwestora. Zważyć należy, że to inwestor ma interes prawny w doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, jest to warunek dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego skarżący powinien współpracować z organem nadzoru budowlanego w wyjaśnieniu odstępstw, a nie blokować czynienie ustaleń faktycznych, które z uwagi na charakter sprawy wymagają przeprowadzenia oględzin wykonanych robót budowlanych.

W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skoro sam skarżący zarzucał PINB na wstępnym etapie postępowania brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie uniemożliwiał przeprowadzenie czynności dowodowych, a organ przyznaje, że nie poczynił jednoznacznych ustaleń na skutek działań skarżącego, to należy uznać, że stan sprawy wymaga przeprowadzenia przez PINB dodatkowych czynności kontrolnych wykonanych robót budowlanych w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, tym bardziej, że od ostatniej kontroli minęło blisko osiem lat, a skarżący w tym czasie kontynuował roboty budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.