Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 713/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] znak [...] w pkt I ustalił, że świadczenie wychowawcze, które pobrała skarżąca za okres od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. na dziecko F. W. w kwocie 4000 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym, w pkt II zobowiązał K. W. do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 4000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.

W odwołaniu od tej decyzji K. W. wskazała, iż w okresie od 1 lutego do 30 września 2017 r. zasiłek w Niemczech nie był pobierany, gdyż mąż nie był w Niemczech zameldowany, nie odprowadzał podatków i nie posiadał numeru podatkowego.

Zaskarżoną decyzją Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 7-9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.dz.) utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Na gruncie prowadzonego postępowania poza sporem pozostaje fakt pobrania świadczenia, które było nienależne. Zostało to stwierdzone prawomocną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nr [.....] odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: F. W. ur. 13 grudnia 2013 r. w okresie od 1 lutego do 30 września 2017 r.

Podleganie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz możliwość ubiegania się o świadczenia na rodzinę w innym państwie (odpowiadające świadczeniu wychowawczemu w Polsce) jest wystarczające, aby uznać świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane, bez konieczności badania, czy strona nabyła prawo do świadczeń na rodzinę w innym państwie. Przekonywujące jest stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że bez wpływu na zwrot nienależnie pobranych świadczeń pozostaje okoliczność faktycznego pobierania świadczeń w innym państwie. Ustawodawca nie uzależnił bowiem oceny wypłaconego w Polsce świadczenia jako nienależnego od kwestii złożenia stosownego wniosku realizującego uprawnienie do świadczenia w innym państwie członkowskim, gdzie członek rodziny pracuje, lecz od samego faktu nabycia tego uprawnienia w innym państwie. Bez znaczenia dla stwierdzenia nienależności świadczenia jest faktyczny brak podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie tego świadczenia przez instytucje państwowe kraju, w którym podjął zatrudnienie członek rodziny, skoro przepis art. 16 ust. 6 ww. ustawy uzależnia uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego od faktu podlegania ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to również od tego zdarzenia uzależnione powinno być wydanie decyzji uznającej świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane w trybie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy. Słuszny wydaje się więc pogląd, że na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy można domagać się zwrotu tych świadczeń, które zostały wypłacone z krajowych środków finansowych, mimo istnienia równolegle w tym samym czasie podstawy do uruchomienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W tych okolicznościach argumenty przywołane w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia, gdyż istota koordynacji polega na ustaleniu kraju pierwszeństwa do wypłaty świadczeń. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym krajem tym były Niemcy, zatem świadczenia pobrane w Polsce są nienależne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 30 ust. 1, art 30 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 8 w zw. z art 23a ust. 5 u.ś.r. poprzez błędne i krzywdzące uznanie, że świadczenia, które pobrała skarżąca były jej nienależne w związku z posiadaniem jedynie potencjalnego uprawnienia do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - w sytuacji gdy samo podleganie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie rodziło w niniejszej sprawie automatycznie realnej możliwości uprawniających do otrzymania świadczeń rodzinnych, a skarżąca zważywszy na okoliczności dotyczące pracy jej męża za granicą - uprawnienia takiego nie posiadała i w okresie od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. żadnych środków z tego tytułu nie pobrała (zbyt niska kwota wynagrodzenia, brak meldunku, brak odprowadzania podatków w Niemczech, brak numeru podatkowego ID). Skarżąca wskazała, że zgodnie z informacjami posiadanymi przez jej męża, które zostały uzyskane z F. w N. - świadczenia takie w ww. okresie nie mogły mu zostać przyznane, co uzasadniało staranie się o uzyskanie świadczeń na terenie Polski, brak jest zatem winy skarżącej w pobraniu świadczeń w Polsce, a sam fakt ich pobrania był weryfikowany zarówno z urzędnikami GOPS w [....], jak i w F. w N.,

b) art. 25 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 u.p.w.w.d. poprzez błędne i krzywdzące dla skarżącej uznanie za słuszny pogląd, że można domagać się zwrotu świadczeń, które zostały wypłacone z krajowych środków finansowych z uwagi na istnienie równolegle w tym samym czasie podstawy do uruchomienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - w sytuacji, gdy twierdzenie to jest nieuprawnione i naraża skarżącą na szkodę majątkową, po jej stronie bowiem nigdy nie istniało realne uprawnienie do uzyskania świadczeń w Niemczech (świadczenia te nie zostały pobrane ani w ogóle przyznane), gdzie pracował jej mąż z uwagi na okoliczności jego pracy w okresie od 1 lutego do 30 września 2017 r. tj. zbyt niskie dochody, brak meldunku na terenie Niemiec, nie odprowadzanie podatków w Niemczech, brak numeru podatkowego ID - tym samym zgodnie z decyzją urzędników GOPS świadczenia te zostały przyznane jedynie w Polsce po przeanalizowaniu dokumentów przedłożonych przez skarżącą w tym przetłumaczonej umowy o prace męża skarżącej,

2. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym i krzywdzącym uznaniem, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu świadczenia rodzinnego w kwocie 4000 zł za okres od 1 lutego do 30 września 2017 r. na dziecko F. W., w sytuacji gdy skarżąca nie uzyskała (i nawet nie była uprawniona) do uzyskania świadczenia w Niemczech, a pracownicy GOPS w [...] po analizie umowy o pracę męża Skarżącej i załączeniu jej do akt, nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości w przyznaniu świadczenia (brak winy skarżącej w pobieraniu świadczenia na terenie Polski). Skarżąca zarzuciła też, że pomimo dołączenia do odwołania dwóch sprzecznych ze sobą dokumentów (z GOPS i F.), które wykluczają się a dotyczą okresu pobierania świadczeń - organ nie dokonał ich analizy, nie ustalił w jakim okresie i skąd świadczenia te były pobierane, mimo iż skarżąca wskazywała iż nie doszło do "zachodzenia" się świadczeń z dwóch państw,

b) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie niniejszego postępowania, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - skoro uznano, że sama teoretyczna i potencjalna możliwość uzyskania świadczenia w innym państwie jest równoważna z jego realnym uzyskaniem (wypłaceniem), co na gruncie niniejszej sprawy zdaniem organu oznacza obowiązek pobranych w Polsce świadczeń, narażając skarżącą na szkodę majątkową i pozbawienia prawa do jakichkolwiek świadczeń w okresie od 1 lutego do 30 września 2017 r. - mając na uwadze, że zgodnie z informacją uzyskaną przez męża skarżącej w F. jakiekolwiek świadczenia nie mogły być w tamtym czasie przyznane w Niemczech z uwagi na: brak zameldowania, rozliczenia się podatkowo w styczniu 2017 r. (na miesiąc przed rozpoczęciem pracy w Niemczech) w Polsce, osiągania w tamtym czasie bardzo niskich dochodów, brak numeru podatkowego ID),

c) 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności dlaczego organ uznał fakty i dowody przedstawione przez Skarżącą za niewiarygodne, co przełożyło się na uznanie, iż zobowiązana jest do zwrotu pobranych świadczeń jako nienależnych - w sytuacji, gdy było to jedyne świadczenie jakie pobrała w tamtym czasie, do innych bowiem nie była uprawniona wbrew twierdzeniom organu, który na podstawie jedynie potencjalnej możliwości uzyskania świadczenia w innym kraju uznaje te świadczenia za wypłacone

W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, o uchylenie również decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w łącznej kwocie 1.832 zł, na którą składają się koszty tłumaczenia dokumentów w kwocie 180 zł (łączny koszt tłumaczenia dokumentów dla dwóch postępowaniach to 360 zł), koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru (dokumenty potwierdzające uiszczenie wydatków w załączeniu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2020 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z [...] stycznia 2020 r. doprowadziła do uznania zasadności skargi.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów stanowiły przepisy u.p.p.w.dz. Zgodnie z jej art. 25 ust. 1, osoba która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Jak stanowi ust. 2 pkt 3 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 u.p.p.w.dz., tj. w sytuacji, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka lub członek rodziny tych osób w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Ubocznie wyraźnego zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że co do zasady samo ustalenie iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest równoznaczne z tym, że dana osoba w zakresie świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu innego państwa. Wojewoda nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu przez wnioskodawcę lub członka jego rodziny zatrudnienia w innym państwie ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne. Takie okoliczności pozwalają wojewodzie jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce organ powinien zatem wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. I OSK 541/16, z 17 stycznia 2018 r. I OSK 972/16, z 22 listopada 2017 r. I OSK 243/16 i I OSK 245/16, z 21 lipca 2010 r. I OSK 556/10; publ. CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te, które zostały wypłacone za te same okresy czasu w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. Sąd podziela tym samym wyrażone m.in. w powyższych orzeczeniach poglądy, że do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma wyłącznie ustawodawstwo polskie. Do tego momentu działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze świadczeń przyznanych ostateczną decyzją w kraju, do końca okresu świadczeniowego. Organy natomiast mają obowiązek dokonania pełnych i wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia "podleganie ustawodawstwu innego państwa", które decyduje o zastosowaniu przepisów o koordynacji, a następnie przejść do badania kwestii zbiegu prawa do świadczeń.

W sprawie jako istotna a nieuwzględniona przez organy jawi się okoliczność wskazana w decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2020 r., że zgodnie z decyzją instytucji niemieckiej, mężowi skarżącej w okresie za który ustalono jej nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze i zobowiązano do jego zwrotu zostały przyznane świadczenia rodzinne w wysokości niemieckiego zasiłku rodzinnego pomniejszonego o wysokość świadczeń rodzinnych pobranych w Polsce.

Zdaniem Sądu, w kontekście powyższego nie można w tej sytuacji zaaprobować stanowiska o konieczności zwrotu nienależnie pobranego w Polsce świadczenia wychowawczego, gdyż wiązałoby się to z faktycznym pozbawieniem strony prawa do tego świadczenia w państwie zamieszkania dziecka mimo spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie i mimo tego, że na podstawie niemieckiego ustawodawstwa takie świadczenie nie zostało mu przyznane (na równi z tym nie można traktować wypłaconej przez państwo niemieckie różnicy pomiędzy świadczeniami należnymi w Polsce a świadczeniami przysługującymi na terenie Niemiec).

Wiąże się to z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z powodu podniesionych w skardze naruszeń prawa materialnego i procesowego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą uwzględnić dokonaną przez Sąd prawnego ocenę zaistniałego stanu faktycznego.

O kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).