Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podarku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta Z. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku J.P. z dnia 15 kwietnia 200r. o zwrot części działki nr 272 przyległej do działki 272/3 i 281, położonej w obrębie P. gmina B..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J.P., zarzucając:

– błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że część działki nr 272 nie wchodziła w skład działki siedliskowej oznaczonej powrotnie jako działka nr 120, oraz poprzez pominięcie faktu, że na części działki, której zwrotu domaga się wnioskodawczyni, znajdowały się trwałe budowle i budynki, tj. studnia i budynek wozowni,

– błędną ocenę dowodów poprzez pominiecie przy wydawaniu decyzji operatu sporządzonego przez geodetę A.D. z dnia 20 maja 2008r., obejmującego graficzne wskazanie granic działki siedliskowej nr 120,

– naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podarku rolnym poprzez jego niezastosowanie mimo powołania jako podstawy prawnej wydanej decyzji,

– naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez iluzoryczne zastosowanie art. 10 k.p.a., w sytuacji gdy organ w chwili powiadamiania stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem miał już sporządzona decyzję w brzmieniu identycznym z wypadną. W tym stanie rzeczy przedstawienie dowodu w postaci operatu, jako istotnego w sprawie, stało się niemożliwe, co uzasadnia wniosek o uwzględnienie tego dowodu w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe, odwołująca wniosła o uchylenie spornej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia. Ponadto w uzasadnieniu odwołania strona zakwestionowała twierdzenie organu I instancji, że na terenie fragmentu działki nr 120 istnieje droga. Być może w trakcie postępowania scaleniowego prowadzonego w przeszłości, a które to posterowani ostatecznie i prawomocnie upadło (skutkiem decyzji Ministra Rolnictwa) dla części działki nr 120 planowana była (po sztucznie przeprowadzonym postępowaniu scaleniowym) funkcja drogi, jednakże droga w obrębie działki nr 120 jest bytem tylko wirtualnym i nie może być brana pod uwagę w postępowaniu o zwrot części siedliska. Część drogi nr 272, obejmująca fragment siedliska, musi być w tym kontekście uznana za pomyłkę geodezyjną. W celu zaś jednoznacznego ustalenia składu działki siedliskowej wnioskodawczyni zleciła geodecie A.D. sporządzenie operatu, w którym określono granice działki nr 120 jako maksymalny teren, którego zwrotu domaga się J.P.. Z jego treści wynika jasno i jednoznacznie, że w granicach działki siedliskowej nr 120 znajduje się (zaznaczona kolorem zielonym) część działki oznaczonej później jako 272.

W tym stanie rzeczy przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, zdaniem odwołującej się, jest chybione, bowiem wynika, że istnieje przedmiot sporu i możliwa jest do podjęcia decyzja merytoryczna. Oczywiste jest również, że art. 6 w/w ustawy winien znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania J.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydał w dniu [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podarku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że J.P. jest spadkobiercą zmarłej M.R. (protokół ugody z dnia 25 marca 999r. zawartej przed Sądem Rejonowym w Z.Ś., sygn. akt [...]), która w zamian za rentę przekazała na własność Państwa gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni 8,12ha w granicach działek nr 282, 273, 281, 289, 292 i 317. Spod przejęcia wyłączone zostały zabudowania mieszkalne oraz gospodarcze i pozostawione jako odrębny od gruntu (działki siedliskowej nr 272 i 281) przedmiot własności (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. znak [...] z dnia [...] 1975r.). Decyzją z dnia [...] 2001r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B., działając na podstawie porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego Rządowej Administracji Ogólnej w Z.Ś., nadał J.P. działki nr 273/3 i 281 o łącznej powierzchni 1501 m 2, położone w obrębie wsi P., na których znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności wnioskodawczyni. Tą samą decyzją Burmistrz odmówił J.P. prawa do nadania na własność działki nr 273/2. Powyższą decyzję SKO utrzymało w mocy (Nr [...] z dnia [...]r.), a WSA we Wrocławiu oddalił skargę J.P. na rozstrzygnięcie SKO w W.. Wyrok oddalający skargę stał się prawomocny z dniem 15 kwietnia 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 1294/03).

Kolegium stwierdziło ponadto, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 6 w/w ustawy, zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego (obecnie starosta). Zatem realizacja roszczenia wynikającego z cyt. przepisu koniecznym jest spełnienie przesłanki posiadania prawa własności budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r..

W skład gospodarstwa rolnego wchodziły działki: 282, 273, 281, 289, 292, 317, co wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. znak [...] z dnia [...] 1975r.. Budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności J.P., posadowione na działkach nr 273 i 281 i działki te decyzją z dnia [...] 2001r. Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. zostały już odwołującej się nadane. Działka zaś nr 272, której zwrotu domaga się J.P., nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przez M.R., nie jest też własnością Skarbu Państwa, lecz stanowi własność Gminy B.. Z tego względu postępowanie o zwrot działki nr 272 jest bezprzedmiotowe.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J.P., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J.M.. W skardze zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podarku rolnym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie Ottawa skarżącej do przejęcia nieodpłatnie na własność działki nr 272,

2) naruszenie przepisu art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie ulęgające umorzeniu, w sytuacji gdy prawidłowa analiza zebranych dowodów wskazuje, że istnieje przedmiot postępowania i organ administracji powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie,

3) błąd w ustaleniach faktycznych organów obu instancji, przejawiające się w szczególności:

– pominięciu faktu, że na działce nr 272 znajdują się trwałe budowle i budynki, tj. studnia i budynek wozowni,

– pominięciu inicjatywy strony w celu ustalenia faktycznych granic działki siedliskowej nr 120, jako punktu wyjścia do ustalenia granic przysługujących skarżącej nieodpłatnie działek gruntu i własności budynków i budowli,

– pominięciu skutków ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2007r. znak [...], uchylającej decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z.Ś. i stwierdzającej jej nieważność w części zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obejmujących m.in. działkę nr 272.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia oraz zarządzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że w wyniku podjętych przez Powiatową Radę Narodową w Z.Ś. działań zmierzających do scalenia gruntów we wsi P. powstała sytuacja faktyczna, w wynik której działka siedliskowa oznaczona pierwotnie jako działka nr 120 stałą się przedmiotem scalania oraz wydzielania z nich co raz to nowych jednostek podziału i wyodrębnienia m.in. działki nr 272, stanowiącej wyłącznie projektowaną drogę. Ostatecznie, wskutek działań podjętych przez następców prawnych właścicieli działki nr 120, postępowanie scaleniowe upadło, albowiem ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdziła nieważność działań Rady Narodowej. W trakcie obowiązywania decyzji scaleniowej doszło do rozporządzenia, w zamian za rentę, gospodarstwem rolnym, obejmującym m.in. działki wyodrębnione z działki siedliskowej nr 120 oraz nadaniem na własność części gruntów wraz z budynkami. Właściwe organy odmówiły przy tym zwrotu części siedliska oznaczonego na nowo jako działka nr 272 z projektowanym przeznaczeniem tejże działki na drogę. Po uchyleniu decyzji scaleniowej skarżąca uznając, że ustały przyczyny odmowy zwrotu, podtrzymała w dalszym ciągu żądanie zwrotu działki nr 272.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Powszechnie przyjmuje się, że przesłanka umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego występuje jedynie wówczas, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z uprzednią. Nawet jednak wówczas organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić czy strona nie zmierza jednak do zmiany decyzji ostatecznej, np. w trybie art. 155 k.p.a.. W zależności od dokonanych ustaleń powinno zatem dojść do zmiany poprzedniej decyzji. W realiach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec, że po uchyleniu decyzji scaleniowej powstał zupełnie inny stan faktyczny niż w czasie rozstrzygnięcia kwestii zwrotu części siedliska. Organ I instancji pierwotnie, mając na względzie toczące się postępowanie przed Ministrem Rolnictwa, zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 272, wskazują jako podstawę zawieszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc zależność rozpoznania sprawy zwrotu od decyzji uznającej prawidłowość scalenia. Skoro zatem organ I instancji wiązał zwrot działki nr 272 z postępowaniem scaleniowym, obejmującym działkę siedliskową nr 120, to uznał tym samy, że działka nr 272 wchodziła w skład pierwotnego siedliska.

Reasumując, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie można twierdzić, że postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 272 jest bezprzedmiotowe w sytuacji gdy zmierza ono w kierunku zmiany (uzupełniani) decyzji wydanej w 2001r., w sprawie zaszły istotne okoliczności w postaci ostatecznego upadku skutków scalenia. Nie ma również podstaw do pominięcia i braku merytorycznego rozpoznania argumentów strony, że na działce nr 272 znajdują się trwałe budynku i budowle, co z kolei uzasadnia zastosowanie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podarku rolnym. Organy obu instancji ignorują jednak fakt, że na działce nr 272 istnieje dawna zabudowa. Obojętny jest przy tym obecny stan, jak bowiem wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1991r. (sygn. akt II SA 194-195/91, publ. OSP 1992/3/63) nie ma podstaw do zawężającej wykładni w/w przepisu art. 6, ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli tych budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania oraz że odrębna własność budynków oznacza, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Zawsze bowiem właściciel takich zabudowań może podjąć starania w celu ich odbudowania. W tym stanie rzeczy istnieją merytoryczne podstawy do rozpoznania wniosku skarżącej i rozstrzygnięcia kwestii uprzedniej przynależności działki nr 272 do siedliska pierwotnie określonego jako działka nr 120 oraz zwrot całości bądź części tej działki, stosownie do treści art. 6 w/w ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 § k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do jego naruszenia, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Należy zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, publ. Biul. Skarb. 2003/6/25).

Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998r., sygn. akt IV SA 1225/96, publ. LEX nr 43250). Przy czym bezprzedmiotowość ta może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie żadna z przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania nie zaistniała.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygania spraw dotyczących zwrotu działki są przepisy ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podarku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), zwanej dalej "ustawą".

Art. 6 ustawy stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją Naczelnika Miasta i Gminy B. znak [...] z dnia [...] 1975r. przejęto za rentę dla M.R. na własność Państwa gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni 8,12ha w granicach działek nr 282, 273, 281, 289, 292 i 317, położone w obrębie wsi P.. Z przejęcia wyłączono zabudowania mieszkalne i gospodarcze, które zostały pozostawione jako odrębny od gruntu (od działki siedliskowej nr 272 i 281, na których są położone) przedmiot własności wnioskodawczyni.

J.P. jest spadkobiercą zmarłej M.R. (protokół ugody z dnia [...] 1999r. zawartej przed Sądem Rejonowym w Z.Ś., sygn. akt [...]).

Na wniosek skarżącej decyzją z dnia [...] 2001r. Nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53), Burmistrz Miasta i Gminy B. orzekł:

1. nadać J.P. działki gruntu nr 273/3 i 281 o łącznej powierzchni 1501 m2, położone w obrębie wsi P., zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczymi, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności wnioskodawczyni (Kw. Nr [...]);

2. odmówić J.P. prawa do nadania jej na własność działki nr 273/2, położone w obrębie wsi P..

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez SKO w W. (decyzja z dnia [...]r. Nr [...]), ta ostatnia zaś zaskarżona przez J.P. do WSA we Wrocławiu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 1294/03) skarga została oddalono.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2002r. skarżąca wniosła o zwrot części działki siedliskowej nr 272, przyległej do działek nr 273 i nr 281, podnosząc m.in., że decyzją z dnia [...] 2002r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...] stwierdził nieważność decyzji w sprawie podziału działki nr 273 na działki 273 i 273/2.

Należy bowiem zauważyć, że w trakcie scalenia działki nr 120 (numer ewidencyjny przed scaleniem) wydzielono działki nr 273 i 281, na których znajdowały się zabudowania M.R.. Działka nr 273 została następnie – na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 1992r. Nr [...] - podzielona na działki nr 273/2 (PsIV o pow. 0,18ha), nr 273/1, 273/2 (rów pow. 0,06ha), nr 273/1 (B/PsIV o pow. 0,13ha).

W ocenie Sądu, niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do zwrotu działki nie czyni postępowania bezprzedmiotowym, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony.

Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić przypadek bezzasadności żądania strony. W orzecznictwie ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania).

Jak wynika natomiast z uzasadnienia podjętych decyzji, przyczyną uznania za bezprzedmiotowe postępowania z wniosku J.P. o zwrot części działki nr 272 za bezprzedmiotowe jest fakt, że działka nr 272 nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przez M.R., ani też nie jest własnością Skarbu Państwa, lecz stanowi własność Gminy B.. Zdaniem składu orzekającego, powyższa okoliczność nie uzasadnia jednak umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Nie stało się ono bezprzedmiotowe, bowiem istnieją wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można było wydać decyzji formalnie kończącej sprawę, ale należało ją rozstrzygnąć co do istoty. Bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000r., sygn. akt IV SA 12/98, publ. LEX nr 77609).

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że organy orzekły o umorzeniu postępowania w sytuacji, w której istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to zaś stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., powodujące uchylenie decyzji I i II instancji.

Ponadto wypada zauważyć, że w dniu [...] 2006r. Starosta Powiatowy w Z.Ś. zawiesił – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 272 z uwagi na wszczęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z.Ś. Nr [...] z dnia [...] 1972r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P., w skład których wchodzi m.in. działka nr 272.

Następnie postanowieniem z dnia [...] 2008r. Starosta podjął zawieszone postępowanie, bowiem dnia [...] 2007r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję WINGiK Nr [...] z dnia [...] 2006r. i stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z.Ś. Nr [...] z dnia [...] 1972r. w części dotyczącej gruntów wydzielonych dla M.R., oznaczonych jako działki nr 273 i 281 oraz gruntów wydzielonych jako droga gminna nr [...] (decyzja Nr [...]). Jednocześnie w/w postanowieniem zawieszono ponownie postępowanie, bowiem zgodnie z zaleceniem Ministra by opracowano nowy racjonalny projekt scalenia w zakresie wydzielenia gruntów zabudowanych, na których znajdują się obecnie zabudowania J.P., Starosta wszczął postępowanie obejmujące swym zasięgiem działki nr 273, 281 i 272.

Postanowienie z dnia [...] 2008r. zostało uchylone przez Starostę - w trybie samokontroli na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., w dniu [...] 2008r., w części dotyczącej zawieszenia postępowania (postanowienie Nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że nie ma podstawy prawnej do zawieszenia postępowania, gdyż zarówno postępowanie w sprawie scalenia gruntów jak i postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr 272 w P. toczy się przed tym samym organem, czyli Starostą Z..

Kwestia wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...] 2007r. Nr [...] została podniesiona w odwołaniu, jednakże organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do niej w uzasadnieniu swojej decyzji. To zaś narusza nie tylko art. 107 § 3, ale i art. 138 k.p.a.. Utrzymanie natomiast w mocy decyzji organu I instancji naruszającej prawo, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje, że także decyzja podjęta w drugiej instancji narusza prawo.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

W myśl bowiem § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy będą musiały zatem ustalić jakie znaczenie dla niniejszej sprawy ma stwierdzenie w części nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z.Ś. Nr [...] z dnia [...] 1972r. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P..

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

k.g.