II SA/Ol 2/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego P. w O. na decyzję Szpitala Powiatowego im. J. w B. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szpitala Powiatowego im. J. w B. z dnia [...]; II. zasądza od Szpitala Powiatowego im. J. w B. na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego P. w O. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 06.06.2025 r. (data wpływu 16.06.2025 r.) [...] Międzyzakładowa Organizacja Związkowa (wnioskodawca, strona, skarżący) zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie: "danych kadrowo- płacowych, które Szpital [...] przekazał do AOTMiT dotyczących struktury zatrudnienia podziałem na grupy zawodowe i kategorie personelu oraz danych dotyczących struktury przychodów i kosztów prowadzonej działalności, jak również informacji na temat średnich jednostkowych kosztów wytwarzania procedur realizowanych przez świadczeniodawcę. Dane o wynagrodzeniach należy podać za luty 2025 r. i powinny obejmować:

a) wszystkich zatrudnionych pracowników, niezależnie od formy zatrudnienia, zaangażowanych w realizację świadczeń finansowanych ze środków publicznych,

b) wybrane podstawowe dane finansowe dotyczące funkcjonowania Podmiotu za okresy styczeń- grudzień 2024 i styczeń luty 2025."

Pismem z 18.06.2025 r. Szpital wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego jako podstawy udzielenia informacji przetworzonej.

Pismem z 25.06.2025 r. przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Po przeanalizowaniu stanowiska wnioskodawcy, Szpital doszedł do przekonania, że istnieją podstawy do udostępnienia informacji przetworzonej w części dotyczącej personelu pielęgniarskiego i w dniu 08.07.2025 r. w tej części informację udostępnił. Następnie wniosek został przez wnioskodawcę ponowiony pismem z 17.07.2025 r.

Decyzją z dnia 29 lipca 2025 r. Szpital odmówił udzielenia wnioskowanych informacji w zakresie personelu innego niż pielęgniarski, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności poszczególnych pracowników w zakresie otrzymywanego wynagrodzenia. Podstawą odmowy był art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dnia 13 sierpnia 2025 r. organizacja związkowa złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym wnioskodawca wskazywał, że ochrona prywatności, czy danych osobowych, nie ma pierwszeństwa przed prawem do uzyskania informacji publicznej oraz że informacje o podmiotach (przedsiębiorcach, osobach fizycznych) zawierających umowy z podmiotami publicznymi, dotyczące majątku tych podmiotów, nic podlegają ochronie w oparciu o przesłankę prywatności. Dalej wnioskodawca podkreślił, że udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ już potencjalne wykorzystanie przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji podejmowane będzie dla dobra ogółu, a więc w interesie publicznym.

Decyzją z 27 listopada 2025 r. organ utrzymał w mocy decyzję odmowną. Podniósł, że zakres żądania obejmuje informacje, których opracowanie wymaga dokonania szeregu czynności analitycznych, zestawień, wyodrębnienia danych oraz ich przetworzenia. Charakter ten kwalifikuje żądane dane jako informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, udostępnienie informacji przetworzonej możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy strona wykaże, że posiada realne, konkretne i możliwe do zastosowania kompetencje pozwalające na wykorzystanie żądanych danych w sposób służący dobru publicznemu. Informacja przetworzona ma cechować się szczególną wartością dla zbiorowości, a jej udostępnienie powinno przyczyniać się do poprawy jakości działania organów administracji publicznej lub podmiotów realizujących zadania publiczne. Argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę dotyczyła wyłącznie grupy zawodowej ratowników medycznych. Wnioskodawca nie wykazał zaś, w jaki sposób dane dotyczące innych grup zawodowych pozostają w związku z realizacją ustawowych celów związku zawodowego ani w jaki sposób mogłyby zostać przez niego wykorzystane w sposób realny i szczególny dla interesu publicznego. Ustawa o związkach zawodowych stanowi jednoznacznie, że organizacje związkowe reprezentują interesy swoich członków, wykonujących dany zawód lub należących do danej grupy zawodowej. Organizacja związkowca nie ma ustawowych kompetencji do reprezentowania interesów pracowników innych grup zawodowych, w tym niemedycznych oraz medycznych niewchodzących w skład struktury związku.

W konsekwencji brak jest możliwości przyjęcia, że udostępnienie danych finansowych dotyczących innych grup zawodowych niż ratownicy medyczni, może prowadzić do realizacji dobra wspólnego lub usprawnienia działania administracji publicznej.

Wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej z 29 lipca 2025 r., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacje na temat uzyskiwanego wynagrodzenia należą do sfery prywatnej tej osoby i nie podlegają ujawnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym dokonanie błędnej wykładni naruszonego przepisu,

2. przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowane dokumenty zawierają informacje przetworzone, podczas gdy Szpital dane te posiada, był zobowiązany do ich wykazania Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, dane takie udostępnia Narodowemu Funduszowi Zdrowia celem pozyskania środków finansowych, a zatem wniosek dotyczył danych istniejących.

W razie przyjęcia, że żądane informacje mają jednak cechę informacji przetworzonej, zaskarżonej decyzji zarzucono:

3. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy z samej działalności związkowej, jego uprawnień i kompetencji oraz na podstawie wyjaśnień udzielonych w piśmie z dnia 25.06.2025 r. przyjąć należy, że wnioskodawca spełnia ustawowy warunek do pozyskania informacji od organu.

W odpowiedzi na skargę dyrektor szpitala wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącego obejmował udostępnienie szczegółowych danych kadrowo-płacowych oraz finansowych, w tym informacji o poziomie najniższego

i najwyższego uposażenia zasadniczego wszystkich grup pracowników medycznych

i niemedycznych zatrudnionych w szpitalu, zestawień wysokości stawek godzinowych, premii, nagród i podwyżek, a także łącznych kosztów pracowniczych oraz wydatków kierowanych do usługodawców medycznych i niemedycznych. Żądanie to dotyczyło więc nie pojedynczych dokumentów ani prostych informacji pozostających w dyspozycji organu, lecz rozbudowanych zestawień i analiz obejmujących szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy. W ocenie organu nie budziło wątpliwości, że dane objęte wnioskiem nie miały charakteru informacji publicznej prostej, lecz stanowiły informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W chwili złożenia wniosku informacje te nie istniały w kształcie oczekiwanym przez skarżącego, a ich przygotowanie wymagało wykonania szeregu czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, w tym wyodrębnienia danych według określonych grup zawodowych, zestawienia informacji pochodzących z różnych systemów ewidencyjnych oraz przetworzenia danych finansowych i kadrowych zgodnie z kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę. W konsekwencji nie były to informacje możliwe do udostępnienia w drodze prostego udostępnienia istniejących dokumentów, lecz informacje jakościowo nowe, przygotowywane specjalnie na potrzeby skarżącego. W konsekwencji organ prawidłowo uzależnił udostępnienie żądanych danych od wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreśla się, że samo powołanie się na społeczne znaczenie informacji nie wystarcza. Wnioskodawca powinien wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej stwarza realną i konkretną możliwość jej wykorzystania dla dobra ogółu, w szczególności dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej lub ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ, dokonując oceny stanowiska przedstawionego przez wnioskodawcę, stwierdził, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego została wykazana jedynie w odniesieniu do danych dotyczących personelu pielęgniarskiego, co uzasadniało częściowe udostępnienie informacji przetworzonej w tym zakresie. Skarżący nie przedstawił natomiast w sposób wystarczający, w jaki sposób pozyskanie analogicznych danych dotyczących pozostałych grup zawodowych zatrudnionych w szpitalu miałoby realnie przyczynić się do ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organu. Przedstawiona argumentacja w tym zakresie miała charakter ogólnikowy i nie wskazywała konkretnych, możliwych do zrealizowania sposobów wykorzystania informacji przetworzonej.

Dodatkowo wskazano, że w sprawie tej żądanie skarżącego obejmowało dane płacowe pracowników szpitala, którzy nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zakres ich obowiązków nie wiąże się z podejmowaniem decyzji o charakterze władczym ani z kształtowaniem sytuacji prawnej innych podmiotów. Dlatego informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń tych pracowników pozostają w sferze prywatności i podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadniało ograniczenie dostępu do tych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonej decyzji może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż dyrektor szpitala nie wykazał aby wnioskowane informacje publiczne stanowiły informację przetworzoną, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - u.d.i.p.). Organ poprzestał na lakonicznym i ogólnikowym stwierdzeniu, które nie pozwala na zweryfikowanie twierdzeń o pracochłonności wyszukania żądanych danych. Zauważyć trzeba, że wniosek nie zakreślał ram czasowych żądanych danych. Nie wiadomo więc jaki czasokres organ szpitala miał na uwadze. Nie jest też wiadomym Sądowi, ile jest medycznych i niemedycznych grup zawodowych w rzeczonym szpitalu. W jaki sposób szpital ewidencjonuje informacje finansowe związane z realizacją umów o pracę, czy umów cywilnoprawnych medycznych i niemedycznych grup zawodowych i związanych z tym kosztów? W konsekwencji nie sposób ocenić jaki wymagany byłby nakład pracy przy realizacji wniosku. Zgodzić należy się ze skarżącym, że wniosek dotyczył informacji ogólnych, a nie zindywidualizowanych, nie miał więc zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podanie najniższego i najwyższego uposażenia czy sumy kosztów pracowniczych z bieżącego miesiąca, premii procentowej, nagród, podwyżek (jeżeli takowe w ogóle miały miejsce w bieżącym miesiącu), stawek godzinowych z podziałem na poszczególne grupy zawodowe na podstawie prowadzonych ewidencji nie wydaje się skomplikowane i pracochłonne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 oraz z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Uznanie informacji przetworzonej jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. W związku z powyższym nie można uznać za informację przetworzoną podanie kilku wyników matematycznych wynikających z prowadzonych ewidencji, który nie wymagają skomplikowanych działań. Jeżeli organ zobowiązany uzna, że realizacja wniosku dostępowego wymaga udostępnienia informacji przetworzonej, to musi przede wszystkim to wykazać. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ musi podać fakty, które będą ocenę tę potwierdzać. W wyroku z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2563/24, publ.

w CBOSA zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że konieczne jest wykazanie przez organ jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetwarzanie będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi administracyjnemu na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Zauważyć należy również, że na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1/26 pełnomocnik skarżącego podał, że szpital przekazuje dane do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji cyklicznie dwa razy do roku w miesiącu lutym i wrześniu.

W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko skarżącego, że dyrektor szpitala nie wykazał, aby przedmiotem wniosku była informacja przetworzona. W konsekwencji, skoro organ nie wykazał, aby załatwienie wniosku wymagało udostępnienia informacji przetworzonej, to bezpodstawnie domagano się od skarżącego wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zważyć należy, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznych jest publicznym prawem podmiotowym jednostki. Z istoty prawa podmiotowego wynika obowiązek jego realizacji przez właściwy organ władzy publicznej lub podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p.). Organ nie może uzależniać jego zrealizowania od wykazania przez jednostkę,

iż zaspokojenie jej oczekiwań służyć będzie interesowi publicznemu. W wyroku z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1527/25, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przekonywająco wyjaśnił, że organ nie może odmówić realizacji prawa podmiotowego, jeśli subiektywnie dojdzie do wniosku, że podmiot uprawniony nie składa wniosku w interesie publicznym. Kwestia zgodności żądania z interesem publicznym została rozstrzygnięta przez ustawodawcę na etapie kreowania publicznych praw podmiotowych na korzyść tych ostatnich. Warunkiem skorzystania z publicznego prawa podmiotowego nie jest ocena organu administracji w zakresie zgodności żądania z interesem publicznym. Nie można pomijać, że w myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej prostej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej prostej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W związku z tym sposób wykorzystywania wnioskowanych informacji publicznych przez jednostkę korzystającą z publicznego prawa podmiotowego, co do zasady nie może mieć znaczenia przy realizacji uprawnienia.

Wskazać pozostaje, że tylko w sytuacji żądania informacji przetworzonych wnioskodawca musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny w ich uzyskaniu. Stanowi o tym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W wyroku z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2563/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych

i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów realizujących zadania publiczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10 oraz z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, publ. w CBOSA).

Analizując sprawę w tej perspektywie, gdyby organ wykazał, że rzeczywiście, skarżący domagał się informacji przetworzonej, to w ocenie Sądu skarżący wykazał celowość uzyskania żądanych danych dla interesów ogółu członków grupy zawodowej, którą reprezentuje. Skarżący wchodzi bowiem w struktury regionalne i krajowe Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych, ten zaś należy do Forum Związków Zawodowych tworzących Komisję Trójstronną. Jak wskazał skarżący członkowie Zarządu [...] należą do Prezydium Zarządu Krajowego OZZPiP, Krajowej Komisji Rewizyjnej OZZPiP oraz najwyższych organów regionu warmińsko-mazurskiego OZZPiP. Reprezentowane przez przedstawicieli skarżącego organy krajowe mają zatem nie tylko potencjalny, ale realny wpływ na prace dotyczące regulacji wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, a wnioskowane dane faktycznie pozwalają na zweryfikowanie sytuacji finansowej szerokiej grupy pracowników i mogą stanowić podstawę debaty na temat wzrostu wynagrodzeń pracowników podmiotów medycznych w Komisji Trójstronnej.

Z podanych przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa, orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).