III SA/Gd 355/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-04	
Data wpływu	2012-05-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alina Dominiak
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Felicja Kajut /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362; art. 8 ust. 3, art. 89 ust. 5 pkt 2, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 107 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 października 2007 r. znak [...] Starosta przyznał M.K. urodzonej w dniu 11 sierpnia 1988 r. pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki w wysokości 30 % podstawy, tj. 494,10 zł.

W wydanym rozstrzygnięciu organ odwołując się do dyspozycji art. 109 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że osoba korzystająca ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej zobowiązana jest poinformować organ udzielający pomocy o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

W dniu 25 listopada 2011 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. wpłynęło oświadczenie M. K., z którego wynikało, że w/w w listopadzie 2011 r. otrzymała stypendium rektorskie dla najlepszych studentów w wysokości 597,91 zł, stypendium socjalne w wysokości 467,77 zł oraz 250 zł tytułem dopłaty do mieszkania. Nadto M. K. wskazała, że otrzymuje jeszcze rentę rodzinną w wysokości 184,26 zł.

Zawiadomieniem datowanym na dzień 10 stycznia 2012 r. M. K. została poinformowana przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia ww. decyzji przyznającej pomoc na kontynuowanie nauki.

Następnie decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. znak [...] Starosta, w oparciu o dyspozycję art. 89 ust. 2, ust. 5 pkt 2, art. 106 ust. 5 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r., Nr 149, poz. 887 ze zm.) orzekł o uchyleniu w całości ww. decyzji z dnia 5 października 2007 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki została uchylona z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na podstawie oświadczenia z dnia 25 listopada 2011 r. ustalono bowiem, że dochód M. K. od miesiąca października 2011 r. wynosi 1499,94 zł, co oznacza, że kryterium dochodowe (wynoszące 954 zł) przekroczone jest o 545,94 zł. Jednocześnie w końcowej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że uchylenie decyzji przyznającej pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki następuje z dniem 1 października 2011 r.

W odwołaniu od ww. decyzji M. K. poniosła zarzuty:

- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez mylne zaliczenie do źródeł dochodu odwołującej się otrzymanego przez nią stypendium naukowego (czyli okresowego świadczenia o charakterze motywacyjnym);

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji opartej na błędnej egzegezie przepisów prawa nie uwzględniającej interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela.

W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że stypendium przyznane przez rektora z uwagi na treść art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie powinno być wliczane do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 przedmiotowego aktu prawnego.

W ocenie odwołującej (podkreślającej swoją bardzo ciężką sytuację rodzinną i majątkową) świadczenie na kontynuowanie nauki jest narzędziem długoterminowej walki z ubóstwem i stanowi niezmiernie ważną część dochodu. Otrzymane świadczenie pozwala bowiem wyrwać się ze środowiska patologicznego i poprzez wysiłek włożony w naukę zapewnić sobie możliwość zdobycia dobrze płatnej pracy.

Wykładnia przepisów prawa przyjęta przez organ pierwszej instancji na tym tle podważa zasadność istnienia systemu pomocy społecznej. System ten nie tylko nie ułatwia osobom zdolnym kontynuowania nauki, ale wręcz demotywuje osoby ambitne do pogłębiania wiedzy.

Decyzją z dnia 5 marca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Starosty.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej do dochodu nie zalicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty. W związku z tym stypendia rektorskie oraz socjalne - w realiach rozpatrywanej sprawy - muszą podlegać wliczaniu do dochodu w celu ustalenia świadczenia w formie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.K. wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia podnosząc takie same zarzuty jak te zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn podanych w skardze.

W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Starosty o uchyleniu własnej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej.

W pierwszej kolejności zauważyć stwierdzić, że podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie stanowił m.in. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że od miesiąca października 2011 r. zmianie uległa wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącą i jest ona większa od kryterium ustalonego w art. 89 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy prawidłowo zaliczyły do dochodu skarżącej przyznane jej stypendium rektorskie dla najlepszych studentów.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4). Powyższy katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, LEX nr 1145078 i przywołane tam orzecznictwo).

W ustawie o pomocy społecznej stypendium rektorskie stanowi zatem dochód. Podkreślić przy tym należy, że podstawę orzekania w sprawie udzielania pomocy na kontynuowanie nauki stanowią wyłącznie przepisy o pomocy społecznej, dlatego też nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, że przyznane skarżącej stypendium nie jest zaliczane do dochodu w ustawie o szkolnictwie wyższym. Zarzuty skargi są w związku z tym bezzasadne. Istniały zatem wymienione w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłanki, pozwalające na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie powstaje jednakże wątpliwość dotycząca stanowiska organów odnośnie wskazania terminu, od którego uchylona została decyzja przyznająca skarżącej pomoc społeczną.

Jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r. decyzję przyznającą pomoc "uchyla się w całości [...]". Z kolei w ostatnim akapicie uzasadnienia tej decyzji organ wskazuje, że "uchylenie decyzji przyznającej pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki następuje z dniem 01.10.2011 r.". Podobnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji omawiając treść orzeczenia organu pierwszej instancji wskazał na ten element jej uzasadnienia, nie odnosząc się do niego w dalszej części swoich rozważań.

Z uwagi na powyższy zapis uznać należy, że intencją organu orzekającego w sprawie w pierwszej instancji było uchylenie decyzji pozytywnej dla strony z datą wsteczną. Niewątpliwie bowiem, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, zmiana sytuacji dochodowej skarżącej nastąpiła w związku z przyznaniem określonych świadczeń od miesiąca października 2011 r. Takie stanowisko organu pierwszej instancji znalazło przy tym akceptację organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W tym miejscu należy odwołać się do utrwalonych w tej kwestii poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 928/08; orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bezsprzecznie na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego poglądu odwołał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 308/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA z dnia 11 marca 2010 r. sygn. I OSK 1554/09, z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 654/10, z dnia 29 września 2011 r. sygn. I OSK 655/11; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że wskazany w uzasadnieniu decyzji termin z którym została uchylona decyzja przyznająca skarżącej określone świadczenie, został ustalony z naruszeniem prawa. Bezspornym jest, że organ winien był uwzględnić ustalenia dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącej, lecz decyzja wydana w ich wyniku powinna ustalać jej sytuację na przyszłość, nie zaś z mocą wsteczną. tj. od dnia 1 października 2011 r.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a jej uzasadnieniem nie może być nie dających się usunąć sprzeczności. Sytuacja taka uniemożliwia bowiem pełną ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu określonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, niedopuszczalne jest aby treść uzasadnienia zaprzeczała bądź kolidowała z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, które to jako – jako jeden z elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a. – ma istotne znaczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 520/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 666/08; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano powyżej z rozstrzygnięcia decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r. wynika, że decyzję przyznającą pomoc "uchyla się w całości [...]". Z kolei w ostatnim akapicie uzasadnienia tej decyzji organ wskazano, że "uchylenie decyzji przyznającej pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki następuje z dniem 01.10.2011 r.". W ocenie Sądu jest to sytuacja, w której sentencja wyklucza się z treścią uzasadnienia i to w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii jaką jest termin pozbawienia strony przyznanego jej wcześniejszą decyzją uprawnienia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że decyzja Starosty dotknięta była wadami uzasadniającymi jej wyeliminowane z obrotu prawnego. Jako wadliwą tym samym należy uznać również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w następstwie rozpatrzenia odwołania utrzymało ww. decyzję w mocy, nie dokonując krytyki i korekty istotnego błędu, którym jest ona obarczona.

W reasumpcji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku znajduje swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny rozważyć uwagi Sądu dotyczące skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz uwzględniać nakaz zachowania zbieżności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem.