Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania.

II SA/Lu 224/07

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1958 r., utrzymanego

w mocy przez orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

z dnia [...] października 1958 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości o obszarze 1,68 ha, położonej we wsi P. stanowiącej własność A.Ż. C.L.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że przejęcie na własność Państwa nieruchomości o obszarze 1,68 ha, położonej we wsi P. Nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst pierwotny Dz. U. Nr 17, poz. 71). Nieruchomość ta w dniu 5 kwietnia 1958 r. nie była we władaniu A.S C.L. bowiem jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 27 listopada 1954 r. nieruchomość ta została nadana trybem reformy rolnej na rzecz jej ówczesnego użytkownika, to jest C. K, następnie zostało potwierdzone aktem nadania ziemi z dnia 27 listopada 1954 r. Tym samym zdaniem organu spełnione zostały przesłanki z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, co uzasadniało przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Z tej też przyczyny, jak podkreśla Kolegium, nie ma podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 12 września 1958 r., utrzymane w mocy przez orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 października 1958 r. było w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważne w dniu jego wydania.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni Kolegium stwierdziło ponadto, że nie może zajmować się w niniejszej sprawie zasadnością nadania przedmiotowej nieruchomości w trybie reformy rolnej na rzecz C.K, skoro J. C. wnosiła jedynie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 12 września 1958 r. utrzymanego w mocy przez orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 października 1958 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła J.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), przez błędną wykładnię tego przepisu oraz art. 7 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wnikliwej oceny dowodów z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Zdaniem strony skarżącej orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 12 września 1958 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 października 1958 r. zapadły z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ nadzoru. Skarżąca wskazała, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uzasadniając swoje orzeczenie wskazało, że sporna nieruchomość została przez właścicieli opuszczona, a następnie przekazana C.K. na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 27 listopada 1954 r., z którego to orzeczenia wynika, że nieruchomość ta stanowiła już własność Państwa oraz była mieniem poukraińskim. Skarżąca podkreśla, że przejmowanie mienia poukraińskiego regulowały inne przepisy, które nie miały zastosowania w tej sprawie, co oznacza, że powołane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej oparte zostało na błędnych przesłankach oraz wydane z naruszeniem prawa.

Ponadto J.C. podniosła, iż orzeczenie organu drugiej instancji w tej sprawie oparte było na innej przesłance z art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, aniżeli wskazana w uzasadnieniu orzeczenia organu pierwszej instancji, bowiem z jego treści wynikało, że do dnia 5 kwietnia 1958 r. A. .i C.L. były we władaniu przedmiotowej nieruchomości, lecz była ona w posiadaniu Państwa od 1954 r.

W ocenie skarżącej orzeczenia te rażąco naruszają prawo, gdyż przejęcie nieruchomości na własność Państwa nastąpiło mimo, iż nieruchomość ta w dniu 5 kwietnia 1958 r. nie była we władaniu Państwa i nie była przekazana w użytkowanie innym osobom fizycznym. Natomiast brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła również organowi pominięcie faktu, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, pominęły bowiem w szczególności odwołanie A. Z dnia 22 września 1958 r. Zdaniem skarżącej Kolegium wydało zaskarżoną decyzję będąc w posiadaniu jedynie części materiału dowodowego w sprawie, gdyż nie wystąpiło o akta organu odwoławczego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła bez wnikliwego zbadania wszystkich dokumentów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uwzględnienie, wskazując, iż po dacie wydania zaskarżonej decyzji został rozstrzygnięty spór kompetencyjny pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Kolegium w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174) w ten sposób, że zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OW 57/06, organem właściwym w tych sprawach stał się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (orzeczenie to wpłynęło do organu w dniu 26 stycznia 2007 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Sąd administracyjny sprawując kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji

z obowiązującym prawem nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Niezależnie od zarzutów skargi zwrócić należy przede wszystkim uwagę na podniesioną w odpowiedzi na skargę kwestię właściwości organu w sprawie niniejszej.

W myśl przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej powinny więc badać kwestie właściwości przed wszczęciem postępowania w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie kwestia właściwości była wprawdzie przedmiotem badania organu administracji - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu według właściwości akta sprawy wraz z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 12 września 1958 r. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 października 1958 r. (k. 46 akt administracyjnych), należy jednak zauważyć, że przekazanie sprawy według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wiąże organ, któremu sprawa została przekazana, nie wyklucza jednak sporu kompetencyjnego. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2005 r. (II OW 59/05, opubl. w ONSAiWSA 2006/4/98) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten dotyczy również rozstrzygania sporów kompetencyjnych między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. Także w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2005 r. (II OW 34/05, opubl. w ONSAiWSA 2006/2/40) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że związanie treścią postanowienia o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie wyklucza sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a. Pogląd o dopuszczalności sporu kompetencyjnego, mimo wydania postanowienia o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wyrażany jest też przez przedstawicieli doktryny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, wyd. II, s. 442).

Uznanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa stanowiącego własność A.Ż. C.L. budzi poważne wątpliwości. Należy podkreślić, że w chwili wystąpienia przez skarżącą z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa nie obowiązywały już przepisy prawa materialnego, będące podstawą przejęcia gospodarstwa. Ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 107, poz. 464) skreślone bowiem zostały z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziały pierwszy i drugi ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (od dnia 1 czerwca 1989 r. ustawa nosiła tytuł "o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego"). Utrata mocy obowiązującej przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., pozwalających na przejęcie gospodarstwa oznacza, że po dniu 1 stycznia 1992 r. przestała istnieć podstawa materialnoprawna do orzekania o przejęciu określonych nieruchomości na rzecz państwa, żaden zatem organ administracji nie był także właściwy do orzekania w tych sprawach.

W dacie wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności nie istniał już także organ administracji publicznej, który orzekł o przejęciu nieruchomości, ani organ nad nim nadrzędny (prezydium powiatowej rady narodowej i prezydium wojewódzkiej rady narodowej).

Należy w tym momencie wyjaśnić, że z dniem 27 maja 1990 r. z mocy art. 5 pkt 7 litera "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 34, poz. 198) orzekanie w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58 poz. 348), należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (w wersji pierwotnej ustawy podstawą orzekania był przepis art. 9 ust. 1, a od 1989 r. - przepis art. 16 ust. 1, organy właściwe do orzekania wskazywał natomiast najpierw przepis art. 9 ust. 3 ustawy, a od 1989 r. - przepis art. 16 ust. 3 ustawy), przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych. Organem wyższego stopnia w stosunku do kierowników urzędów rejonowych byli wojewodowie (art. 17 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 1990 r.).

W okresie od dnia 27 maja 1990 r. do dnia 31 grudnia 1991 r. o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzekali zatem kierownicy urzędów rejonowych. Z dniem 1 stycznia 1992 r., kiedy przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., umożliwiające przejmowanie gospodarstw na własność Państwa utraciły moc, kierownicy urzędów rejonowych utracili kompetencję do orzekania w tych sprawach.

Z przytoczonych unormowań wynika, że nie podstaw do przyjmowania wynikającego z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej domniemania kompetencji gminy w sprawach przejmowania nieruchomości na własność Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. Wyraźny przepis ustawy z dnia 17 maja 1990 r. wskazał bowiem kierowników urzędów rejonowych jako organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Skoro organom gminy nie przekazano orzekania o przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa, nie ma także uzasadnienia właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższego stopnia nad organami gminy w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a.

Kwestia właściwości organu w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ już nie istniejący w strukturze organów administracji publicznej, na podstawie uchylonych po wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego, była przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W szczególności wskazać należy na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: I OW 57/06 (postanowienie z dnia 12 grudnia 2006 r.), I OW 226/05 i I OW 236/05 (postanowienia z dnia 29 listopada 2005 r.), I OW 8/06 (postanowienie z dnia 4 lipca 2006 r.), I OW 269/05 (postanowienie z dnia 30 marca 2006 r.) oraz OW 98/04 (postanowienie z dnia 14 grudnia 2004 r.), w których wskazano sposób ustalania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości lub gospodarstwa rolnego na podstawie różnych, uchylonych następnie przepisów prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie badało w ogóle swojej właściwości. Nie ulega wątpliwości, że przekazanie sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie zwalniało Kolegium od zbadania swej właściwości. Organy administracji publicznej są bowiem z urzędu zobowiązane do badania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego. Rodzi to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co Kolegium dostrzegło w odpowiedzi na skargę. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie także decyzji z dnia [...] października 2006 r. Uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 powołanej ustawy).

Uchylenie decyzji oznacza, że obowiązkiem Kolegium jest zbadanie swojej właściwości. Podkreślić należy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał Kolegium sprawę na tej tylko podstawie, że ustalając właściwość organów przyjął domniemanie kompetencji gminy, co jak wykazano wyżej, nie znajduje oparcia w przepisach. Kolegium rozważy zatem konieczność wdania się w spór kompetencyjny.

Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.