II SA/Gd 704/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2025-09-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 733; art. 9 ust. 1; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi m. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2025 r., nr SKO Gd/4949/24 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. uchyla zaskarżaną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej m. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
m. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości, w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy Sierakowice decyzją z 11 września 2024 r. w punkcie I zezwolił m. Sp. z o. o. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu gminy S., w punkcie II ustalając termin ważności zezwolenia od dnia uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji na okres 10 lat, a także w punkcie III zobowiązując skarżącą do: 1) świadczenia usług w sposób niepowodujący zanieczyszczenia miejsc odbioru nieczystości ciekłych oraz tras przejazdu, 2) transportu nieczystości ciekłych wyłącznie samochodami przystosowanymi do ich wywozu, 3) garażowania pojazdów oraz przeprowadzania zabiegów sanitarnych w sposób niestwarzający zagrożenia dla środowiska i otoczenia, 4) utrzymywania własnych środków transportu we właściwym stanie technicznym i sanitarnym, 5) wywozu nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie [....], do stacji zlewnej OŚ B. (Sp. z o.o.), 6) wywozu nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie Gminy S. z obszaru [...] do stacji zlewnej B., 7) prowadzenia dokumentacji wykonywanych usług, w szczególności a) zawierania pisemnych umów na świadczenie usług oraz wystawiania właścicielom nieruchomości dowodów świadczenia usług z uwzględnieniem ilości usuniętych nieczystości, daty wykonania usługi i adresu nieruchomości, b) prowadzenia ewidencji zawartych umów, 8) sporządzania i składania w formie pisemnej Komunalnemu Związkowi Gmin "D." oraz Wójtowi Gminy Szemud kwartalnych sprawozdań, wskazując, że sprawozdanie musi zawierać wszystkie elementy zawarte w art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.i.p.). W kolejnych punktach Wójt orzekł także wykonanie niezbędnych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej po zakończeniu działalności, zobowiązał przedsiębiorcę do świadczenia usług zgodnie z obowiązującymi przepisami, zobowiązał do niezwłocznego zgłaszania wszelkich zmian danych określonych w zezwoleniu. Jednocześnie Wójt wskazał, że w przypadku niewypełnienia ww. warunków zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania.

Skarżąca złożyła odwołanie w części dotyczącej punktu III.7 lit. a i b oraz punktu III.8, wnosząc o uchylenie i zmianę decyzji w zaskarżonych częściach.

Rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 11 lipca 2025 r. Kolegium w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części punktu III.8 i w tym zakresie orzekło, że "sporządzania i składania w formie pisemnej Wójtowi Gminy Szemud kwartalnych sprawozdań w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie musi zawierać wszystkie elementy zawarte w art. 9o ust. 3 i 4 u.c.i.p. W punkcie 2 decyzji Kolegium orzekło, że w pozostałym zakresie decyzja pozostaje bez zmian.

Kolegium wskazało, że w zakresie kwestionowanego przez spółkę pkt III.7 decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Powyższe zapisy stanowią w istocie powtórzenie i skonkretyzowanie art. 9p u.c.i.p. oraz stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały nr XXVII/343/2017 Rady Gminy Szemud z dnia 18 stycznia 2017 r.

Kolegium stwierdziło jednak, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do nakładania na skarżącą obowiązku wysyłania sprawozdania Komunalnemu Związkowi Gmin D. Zgodnie bowiem z art. 9o ust. 2 u.c.i.p. kwartalne sprawozdanie wysyłane jest Wójtowi, z ustawy nie wynika zaś obowiązek składania sprawozdania innym podmiotom. W rezultacie Kolegium uznało za zasadne uchylenie punktu III.8 i rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium w części dotyczącej punktu 2 decyzji Kolegium, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 u.c.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy do przedsiębiorcy, a nie jak wskazano w przepisie - właściciela nieruchomości,

prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 i ust. 1aa u.c.i.p. poprzez niewłaściwe uznanie, że uprawnione było zawarcie w decyzji Wójta z 11 września 2024 r. wymagań określonych w pkt. III ust. 7 lit. a i b Decyzji Wójta,

prawa materialnego, tj. art. 9p ust. 1 u.c.i.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w ww. decyzji Wójta prawidłowo przyjęto obowiązek przedsiębiorcy do zawierania pisemnych umów wraz z uwzględnieniem ilości usuniętych nieczystości, daty wykonania usługi i adresu nieruchomości oraz obowiązek sporządzania ewidencji umów, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków wykraczających poza zakres określony w przepisach ustawy,

prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 i 1a u.c.i.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zamieszczenie w treści decyzji nieprzewidzianych prawem wymagań;

prawa materialnego, tj. art. 8 § 1 k.p.a., w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, polegające na nałożeniu nieuzasadnionych i nadmiernych wymogów formalnych na przedsiębiorcę, które to nie znalazły potwierdzenia w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych,

przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne podjęcie wszystkich niezbędnych czynności przez Kolegium, przejawiające się w szczególności nieuwzględnieniem i nieodniesieniem się w uzasadnieniu decyzji do orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny wskazanych przez skarżącą w postępowaniu w I instancji, mimo że miały one istotne znaczenie dla prawidłowej oceny stanu prawnego sprawy,

przepisu postępowania, tj. "art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a." poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuchylenie decyzji Wójta w zakresie pkt III.7 lit. a i b.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do obowiązku zawierania i ewidencjonowania umów, skarżąca, wskazując na pogląd doktryny i orzecznictwa podniosła, że art. 6 ustawy określa sposób wykonania obowiązku utrzymania czystości i porządku po stronie właścicieli nieruchomości a nie przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości. Przepis ten nie nakłada wprost na przedsiębiorcę obowiązku okazania umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi, ani prowadzenia ewidencji umów i dokumentacji dotyczącej wykonywanych czynności.

Skarżąca wskazała dalej, że art. 9p ustawy wskazuje na obowiązek sporządzania dokumentów na potrzeby ewidencji odpadów. Zdaniem skarżącej w punkcie III.7 a i b decyzji organ w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres czynności, które mogą być narzucane przedsiębiorcy w ramach zezwolenia, wykraczając poza ustawowy katalog wymagań. Skarżąca wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, przytaczając wyroki WSA w Olsztynie z 29 października 2013 r. sygn. II SA/Ol 806/13 i NSA z 24 września 2015 r. sygn. IIOSK 162/14, uznając w rezultacie, że w sprawie doszło do błędnej wykładni przepisu, która w sposób rozszerzający doprowadziła do nałożenia na przedsiębiorcę dodatkowych obowiązków. Jednocześnie obowiązki te nie miały swojego źródła w przepisach prawa. Strona skarżąca podniosła, że Kolegium naruszyło także art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uprawnione było zawarcie w decyzji Wójta wymagań niewynikających z ww. przepisów. Decyzja nie pozostaje przy tym w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym Wójt nie może wprowadzać wymogów niewynikających wprost z przepisów ustaw.

Nadto zdaniem strony skarżącej Kolegium pominęło w uzasadnieniu argumentację skarżącej podniesioną w odwołaniu. Brak odniesienia się w uzasadnieniu do tych źródeł oznacza, że materiał sprawy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należało treść i znaczenie powołanego w skardze przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). W świetle jego postanowień sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza także, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że "sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Oceny dokonać powinien w kontekście materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W istocie bowiem to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. W konsekwencji związanie "granicami sprawy", przy braku związania "granicami skargi" oznacza zobowiązanie Sądu do objęcia zakresem rozpoznania i orzekania również niezaskarżonych części decyzji" (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2024 r. I OSK 79/23).

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 11 lipca 2025 r., w części jej punktu 2, w którym organ ten orzekł, że "w pozostałym zakresie decyzja pozostaje bez zmian". Uwzględnienia przy tym wymaga, że ww. decyzję wydano na skutek złożenia przez skarżącą odwołania, w którym zakwestionowano decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu III.7 lit. a i b oraz punktu III.8.

Należy w tym miejscu wskazać na dopuszczalność zaskarżenia części decyzji. Jest to możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. np. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, LEX nr 3058918; z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12, LEX nr 1557304; z 5 lipca 2017 r., II OSK 2746/15, LEX nr 2480395). Strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., III OSK 595/21, LEX nr 3227746). Decyzja organu I instancji staje się wówczas ostateczna w niezaskarżonym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy od obowiązku rozstrzygania całości sprawy (tak: wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., I OSK 2061/20, LEX nr 3089545 oraz za: P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 127). Zaskarżona w odwołaniu część decyzji organu I instancji, mając samodzielny byt prawny, uprawniała zatem Kolegium do rozstrzygania w zaskarżonej części, uznając, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji jest ostateczna.

Podkreślić jednak należy, że w treści skarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazano jednak, że przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła decyzję organu I instancji w części. Co więcej, w punkcie 2 decyzji Kolegium zastosowało nieprzewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie: "w pozostałym zakresie decyzja pozostaje bez zmian". Jest to o tyle istotne, że strona skarżąca wniosła skargę właśnie w zakresie tej części rozstrzygnięcia uznając, że dotyczy ono kwestionowanego punktu III.7 lit. a i b, wskazanego w decyzji Wójta. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku złożonego przez stronę odwołania organ administracji wyższego stopnia może wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Przy czym, stosując art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zagadnienie interpretacji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. było przy tym przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarysowały się dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszym poglądem, prezentowanym przykładowo w wyrokach NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak bowiem rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany. Dla zwolenników drugiego z poglądów orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową (por. wyroki NSA z 29 listopada 2016 r. I OSK 191/15, z 29 stycznia 2019 r. II OSK 670/18 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, zob. też K. Glibowski, (w) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 804, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2018, t. III.4 do art. 138).

Żaden z ww. poglądów nie przewiduje jednak orzeczenia o pozostawaniu decyzji w pozostałym zakresie bez zmian. Nadto uwzględnić należy, że przedmiotem odwołania była jedynie decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów III.7 lit. a i b oraz III.8, nie zaś całość decyzji, tymczasem Kolegium nie sprecyzowało ww. "pozostałego zakresu", który pozostał bez zmian.

W rezultacie zdaniem Sądu w składzie orzekającym rozstrzygnięcie decyzji Kolegium w zaskarżonej części punktu 2 zostało wydane w sposób sprzeczny z art. 138 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (tak: wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 88/23, CBOSA). Powyższe stanowi zarazem o naruszeniu przepisów postępowania – art. 138 § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uwzględnienie skargi.

Niemniej, mimo błędnego określenia skarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał jednak za zasadne odnieść się do kwestionowanego w skardze punktu III.7 lit. a i b. Przedmiotem sporu na gruncie niniejszej sprawy pozostaje bowiem, czy zasadne jest zobowiązanie skarżącej do: "prowadzenia dokumentacji wykonywanych usług, w szczególności: a) zawierania pisemnych umów o świadczenie usług oraz wystawiania właścicielom nieruchomości dowodów świadczenia usług z uwzględnieniem ilości usuniętych nieczystości, daty wykonania usługi i adresu nieruchomości, b) prowadzenia ewidencji zawartych umów".

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 9 ust. 1, ust. 1aa, ust. 1b oraz ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733 – dalej "u.c.i.p."). W ust. 1 przywołanego przepisu art. 9 ustawodawca określił, że zezwolenie (na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych) powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem.

Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony w judykaturze pogląd, że art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b u.c.i.p. zawiera zamknięty katalog elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zatem wydając zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności organ nie może pominąć żadnego z tych elementów, ale nie może też swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków, niż przewidziane w tych przepisach, czy też modyfikować obowiązków wynikających z innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 3977/21, CBOSA).

Zarzuty skargi dotyczą natomiast nałożenia na skarżącą obowiązku udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy wskazanego w III.7 lit. a i b rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącej, że tak sformułowany obowiązek wykracza poza wymogi ustawowe. Nie można przy tym uznać, że nałożenie tego rodzaju obowiązków mieści się w pojęciu wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Wprawdzie brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, jednakże literalne brzmienie tego przepisu wskazuje raczej na możliwość określenia w zezwoleniu technicznych aspektów wykonywanej działalności. Trudno uznać, że konieczność zawarcia umowy, czy też wystawienia dowodu uiszczenia opłaty zawierającego określone dane będzie miało wpływ na jakość usługi, która polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Nie można przy tym, jak słusznie wskazuje skarżąca, obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., tj. obowiązku dokumentowania w formie umów i dowodów uiszczenia opłaty za korzystanie z usług związanych z pozbywaniem się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, skierowanego do właścicieli nieruchomości wywodzić, że taki obowiązek ma także przedsiębiorca wykonujący te usługi. Obowiązek zawierania takich umów przez przedsiębiorcę wynika pośrednio z art. 9o ust. 4 u.c.p.g., zawierającego obowiązek dołączania do sprawozdania przekazanego wójtowi, wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązującego prawa, a zatem nakłada obowiązki bezpośrednio na przedsiębiorcę, bez konieczności określenia go w zezwoleniu. Przepis ten zawarty jest w ustawie o czystości, a nie w przepisach odrębnych. Obowiązki związane z wystawianiem faktur czy rachunków z kolei wynikają z przepisów prawa podatkowego i także w tym zakresie wiąże ono przedsiębiorcę ex lege. Określanie w zezwoleniu elementów, jakie winny być zawarte w umowie z właścicielem nieruchomości, czy w dowodzie uiszczenia opłaty, w ogóle nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, zakres obowiązków przedsiębiorcy w tej materii wynika wprost z art. 9o ustawy. Przedsiębiorca ma obowiązek załączyć do kwartalnego sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach tych przedsiębiorca obowiązany jest zamieścić imię i nazwisko albo nazwę i adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości (art. 9o ust. 1, 3, 4 u.c.p.g.).

Wspierając argumentację Sądu orzekającego, warto przytoczyć aktualną tezę nr 1 i 3 do wyroku NSA z 24 września 2015 r., sygn. II OSK 162/14 (LEX nr 1987047); "1. Nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku udokumentowania wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy i dowodu uiszczenia opłaty, w taki sposób by co najmniej wynikało z nich: kto jest właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została usunięta, nie ma oparcia w prawie. (...) 3. Określenie innych wymagań szczególnych (art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g.) nie zależy od uznania organu, lecz muszą one wynikać z odrębnych przepisów - w tym dotyczących standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji." Ponadto w wyroku NSA z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 3977/21 wskazano z kolei, że "Zasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1 - 6 i art. 9 ust. 1aa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9o ust. 4 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązku zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielami nieruchomości lub podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą (...), nałożenie obowiązku pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z danej nieruchomości (...) oraz nałożenie obowiązku prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych (...). Należy podkreślić, że art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zatem wydając zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności organ nie może pominąć żadnego z tych elementów, ale nie może też swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków, niż przewidziane w tych przepisach, czy też modyfikować obowiązków wynikających z innych przepisów prawa." Także analiza dalszej części uzasadnienia ww. wyroku NSA, z którym należy się zgodzić, nie pozostawia wątpliwości, że nałożone w niniejszej sprawie obowiązki w punkcie III.7 lit. a i b decyzji nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Kolegium argumentując zasadność nałożenia obowiązków wskazanych w punkcie III.7 lit. a i b rozstrzygnięcia wskazało także na obowiązującą uchwałę nr XXVII/343/2017 Rady Gminy Szemud z dnia 18 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Szemud (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r., poz. 610) – dalej jako uchwała. Kolegium przywołało § 5, § 6 i § 7 załącznika do uchwały. Zgodnie z § 5 uchwały, przedsiębiorca zobowiązany jest do wystawiania dowodów wykonania usług (faktur VAT lub rachunków), zawierających imię i nazwisko właściciela nieruchomości, datę odbioru oraz ilość odebranych nieczystości ciekłych. Zgodnie zaś z § 6, przedsiębiorca zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz dowodów świadczenia usług. Natomiast § 7 uchwały stanowi, że przedsiębiorca zobowiązany jest do wystawiania dokumentu potwierdzenia odbioru nieczystości ciekłych, podpisanego przez właściciela nieruchomości lub upoważnioną przez niego osobę w dwóch egzemplarzach (oryginał dokumentu dla właściciela nieruchomości, kopia dla G Sp. z o. o). W tym miejscu wskazania wymaga, że § 5, § 6 i § 7 załącznika do ww. uchwały stały się przedmiotem wniesionej przez skarżącą odrębnej skargi, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Gd 70/26. Sąd nie znalazł jednak podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, bowiem wynik ww. sprawy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd zauważył, że w decyzji Kolegium decyzji zobowiązano także spółkę do "sporządzania i składania w formie pisemnej Wójtowi Gminy Szemud, kwartalnych sprawozdań w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie musi zawierać wszystkie elementy zawarte w art. 9o ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach". Uzasadniając ww. wymagania Kolegium przywołało przepisy art. 9o ust. 1 i 2 oraz 9 p u.c.i p.

Zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 u.c.i p.

1. Podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań.

2. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.

Natomiast art. 9p ust. 1 u.c.i.p. stanowi, że w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1 lub art. 9o ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2560/22, w którym wskazano, że podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest podmiot, który na podstawie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych podjął faktycznie działalność objętą zezwoleniem. Racjonalny ustawodawca, jeśli chciałby nałożyć obowiązek sprawozdawczy na podmioty, którym udzielono zezwolenia niezależnie od faktycznego podjęcia przez nie działalności w zakresie tego zezwolenia - inaczej sformułowałby hipotezę normy z art. 9o u.c.p.g., ustalając obowiązek sprawozdawczy dla "podmiotu, któremu udzielono zezwolenia".

Z powyższego wynika, że art. 9o u.c.i p. nie nakłada na podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obowiązku składania sprawozdań, gdy działalności faktycznie nie wykonuje. Z przepisu tego wynika, że taki obowiązek sprawozdawczy ciąży na przedsiębiorcy wykonującym działalność w zakresie zezwolenia, którego źródłem jest jednak wprost przepis prawa, a nie decyzja administracyjna. Niemniej, kwestia ta winna być przedmiotem oceny organu odwoławczego, biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia odwołaniem decyzji organu I instancji.

Mając powyższe rozważania na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać odwołanie skarżącej i jednoznacznie ustalić zakres zaskarżenia (zaskarżenie części decyzji) i jego dopuszczalność w kontekście charakteru decyzji. Organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. oraz sformułuje sentencję decyzji w sposób uwzględniający brzmienie art. 138 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi, opłata od pełnomocnictwa, a także kwota należności radcy prawnego.