Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 110/22 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2021 r. nr SKO 4316/493/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 września 2022 r. IV SA/Wr 110/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 18 listopada 2021 r. nr SKO 4316/493/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego:

I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 19 października 2021 r. nr M-GOPS.DS.4332.13.2021.AP;

II. zasądził koszty postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.; dalej: lub "u.ś.r."), poprzez błędną jego wykładnię - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z wadliwego zrekonstruowania wynikającej z tego przepisu normy prawnej polegający na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego T. K., choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy - w ocenie Kolegium - z brzmienia tej regulacji wprost wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

b) przepis ten, interpretowany przy zastosowaniu także dyrektyw wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, również nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury;

c) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji - pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego przysługiwanie uprawnienia do emerytury osobie wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego; nota bene - powyższy wynik wykładni potwierdzają także rezultaty interpretacji prawa wykraczające poza kontekst stricte literalny;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. błąd interpretacji (błąd rozumowania) wynikający z błędu subsumpcji polegającego na błędnej ocenie, że:

a) organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadząc do uznania, że przepis ten nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;

b) prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez T. K. decyzji, przez wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego innej niż literalna, bazujące na błędnie wyprowadzonych rezultatach wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, skutkujące nieznajdującym prawnego umocowania zrównaniem sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć organy te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w okolicznościach tej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a brak przesłania T. K. informacji, że jedyną przeszkodą wykluczającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia opiekuńczego jest brak zawieszenia "pobierania" emerytury, nie ma wpływu na wynik sprawy przyznania T. K. świadczenia pielęgnacyjnego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wybiórcze odnoszenie się do stanowiska (i popierającej go argumentacji) prezentowanego przez Kolegium zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę (z dnia 22 lutego 2022 r.);

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż skarga T. K. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściły się podstawy do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej częściowo się powtarzają oraz pokrywają z zarzutami procesowymi. Z tego powodu niektóre zagadnienia zostaną rozpoznane łącznie.

W dalszych rozważaniach wyjść należy od zagadnień materialnych, gdyż od treści norm materialnych zależy niezbędny zakres wyjaśnienia sprawy, a tym samym ocena zachowania organu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej (...).

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r. I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r. I OSK 233/22, czy z 7 marca 2023 r. I OSK 911/22).W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć w tym miejscu należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, a jego treść da się odczytać wyłącznie przez zastosowanie reguł gramatycznych i semantycznych języka, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni, które mogą wynikać m.in. ze zmieniającego się otoczenia, w jakim funkcjonują przepisy prawa. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw obywatelskich, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana powyżej i aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych powoduje, że Sąd I instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie (w tym prawo do emerytury), wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r. I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r. I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r. I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni nie polega na kreowaniu nowego przepisu prawa, co należy do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej, ale ma na celu ustalenie takiego rozumienia przepisów, które spowoduje, że norma z nich wywiedziona będzie w najpełniejszy sposób realizowała zasady konstytucyjne. "(...) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia" (zob. wyrok TK z 26.06.2019 r. SK 2/17, OTK-A 2019, nr 36).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r. I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21, z 17 listopada 2022 r. I OSK 233/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ponadto, tak jak w przypadku, który rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, ani renta z tytułu z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ani emerytura nie wykluczają zatrudnienia, z którego opiekun osoby niepełnosprawnej może rezygnować.

Dlatego też zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022 I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r. I OSK 436/21). W tym ujęciu funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21; wyrok NSA z 28.07.2023 r. I OSK 1198/22, LEX nr 3599123).

W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Powołanie w związku z tym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powoduje przy tym, że zarzut taki uzyskuje charakter procesowy i może być postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje bowiem, że słusznie Sąd I instancji przywołał jako naruszony art. 9 k.p.a., gdyż organ nie wywiązał się w sposób właściwy ze swoich obowiązków informacyjnych wobec strony. W konsekwencji także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (te ostatnie skarga kasacyjna przywołuje w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a.) nie zostały naruszone.

Natomiast do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast to, że WSA wydał orzeczenie, które nie jest po myśli skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia nie odpowiada warunkom określonym w 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 7.11.2023 r. III OSK 2775/21, LEX nr 3622654).

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.