Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 703/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 703/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 października 2017 r., nr BP.500.276.2017.0993.LB3.7703, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach od 22 marca 2017 r. do 6 kwietnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę w firmie G. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Przewóz Towarów i Osób, Sprzedaż Artykułów Przemysłowych – G. M. (zwany dalej stroną lub skarżącym). Kontrolą objęto okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Ustalono, że przedsiębiorca posiadał licencję nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał średnio 3 kierowców i w toku kontroli skontrolowano 3 kierowców.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. (nr WITD.DI.0152.III0151.KP4.2017) organ pierwszej instancji - Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 7.600 zł za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ujawnione w protokole kontroli, polegające na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku.

Zaskarżoną decyzją z 10 października 2017 r. (nr BP.500.276.2017.0993.LB3.7703) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy tę decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ odwoławczy podniósł, że w czasie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy inspektorzy zebrali dowody świadczące o tym, że strona wykonuje przewozy z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców i obowiązkowych przerwach. Nie było więc konieczne zebranie dodatkowego materiału dowodowego w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli nie budziły wątpliwości i jednoznacznie wskazywały na powstanie naruszeń określonych w lp. 5.2, lp. 5.3 i lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W trakcie czynności kontrolnych strona nie zgłaszała jakichkolwiek zastrzeżeń, nie domagała się też objaśnień od kontrolujących. Podczas toczącego się postępowania złożyła wyjaśnienia, do których odniósł się organ pierwszej instancji w wydanej decyzji. Przy tym strona na bieżąco była informowana o wszelkich nieprawidłowościach i dowodach ujawnionych w trakcie toczącego się postępowania.

Jednocześnie organ ocenił, że brak podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 92b oraz 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym za względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r., skarżący wniósł o jej uchylenie.

Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, w tym art. 92c i art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niezastosowanie. Nadto zarzucił również naruszenie prawa procesowego: art. 6, art. 7 w zw. z art. 75, art. 77, art. 15, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz zignorowaniem wyjaśnień złożonych w toku prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona.

W ocenie WSA organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, którym nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 7.600 zł, nie za pojedyncze, ale za liczne naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.t.d."), określone w załączniku nr 3 do tej ustawy pod poz.: Ip. 5.2., Ip. 5.3. i lp. 5.4, które stwierdzone zostały jednoznacznie oraz w sposób nie budzący wątpliwości w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 22 marca 2017 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można podzielić zarzutów zgłoszonych przez skarżącego dotyczących naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy, w świetle którego ustaliły niewadliwy stan faktyczny. Niezasadne były zarzuty formułowane przez skarżącego, że nałożona na niego kara obejmuje również "przewozy wykonywane innymi pojazdami", które realizowali jego synowie w innych firmach. Sąd pierwszej instancji argumentował, że przyjęcie stanowiska strony, bez jej potwierdzenia jakimikolwiek dowodami oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie możliwość zwolnienia przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowych obowiązków, jakie zostały określone w przepisach prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał prawidłowej oceny tego materiału dowodowego, a w konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Nie naruszono tym samym zasad postępowania określonych w art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, przez jego niezastosowanie przejawiające się w niedopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie w sytuacjach wykonywania przewozów przez synów skarżącego w innych przedsiębiorstwach, zważywszy że skarżący właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów;

b) oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, przez jego niezastosowanie przejawiające się w niedopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie w sytuacjach wykonywania przewozów przez synów skarżącego w innych przedsiębiorstwach, jako że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć,

2. naruszenie przepisów postępowania tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że skarżący nie zapewnił w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, co w niniejszej sprawie skutkowało niespełnieniem przesłanek wskazanych w art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przypisanych stronie skarżącej deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 7600 zł.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku przeprowadzana w zakresie wyznaczonym stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Należy na wstępie zwrócić uwagę, że wskazanie przepisów, których naruszenia zarzucono, nie jest precyzyjne, gdyż art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma trzy odrębne jednostki redakcyjne (lit. a, b, i c), ale w skardze kasacyjnej nie wskazano którego z nich dotyczy zarzut. Na podstawie treści tego zarzutu, odwołującej się do wadliwości oceny przez Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, NSA uznał, że skarżący kasacyjnie miał na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., kwestionując oddalenie skargi pomimo wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.

Należy też zauważyć, że formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, w pkt 1.a i 1.b petitum skargi kasacyjnej, skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego, w istocie usiłuje zarzucić dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie niezapewnienia przez niego właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia pojazdów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów (1.a) i jego wpływu na powstanie naruszenia, gdyż naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć (1.b).

Skarżący kasacyjnie nie dopełnił też ciążącego na nim obowiązku precyzyjnego sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem niekonsekwentnie stwierdził najpierw w petitum skargi kasacyjnej, że zarzuca niezastosowanie tych przepis, w uzasadnieniu zaś wskazał, że chodzi mu o ich błędną wykładnię.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia. Biorąc pod uwagę wadliwy sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418; wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że rozpoznawana skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości poczynionych w tej sprawie ustaleń faktycznych dotyczących zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy i w konsekwencji niezastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.p., gdyż skarżący kasacyjnie uważa, że zapewnił należytą organizację pracy umożliwiającą przestrzeganie przepisów o czasie pracy przez kierowców i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, czego w tej sprawie nie uwzględniono. Z powodu takiego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, zostały one przez NSA rozpoznane łącznie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący kasacyjnie nie zawarł żadnych uwag i zastrzeżeń dotyczących ustalonego stanu faktycznego zarówno co do przeprowadzonej u niego kontroli, jak i stwierdzonych naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Należy zatem uznać, że skoro skarga kasacyjna nie kwestionuje poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych, to nie doszło do skutecznego podważenia zawartego w zaskarżonym wyroku poglądu Sądu o prawidłowości dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych, co uzasadniało przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przesłanek dotyczących naruszeń związanych z czasem pracy kierowców, za które to naruszenia należało orzec karę pieniężną. To zaś, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawiają się stwierdzenia dotyczące stanu faktycznego w zakresie stwierdzonych naruszeń (np. nierozwinięta szerzej informacja, że N. M. popełnił naruszenia podczas wykonywania przejazdu pojazdem (...), a Sąd pierwszej instancji nie miał możliwości weryfikacji plików cyfrowych z kart kierowcy i powinien był powołać biegłego oraz że synowie N. i H. M. nie byli pracownikami lecz okazjonalnie wspomagali ojca w prowadzonej przez niego działalności), nie mogło być uwzględnione przez NSA, skoro w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego co do stwierdzonych naruszeń przepisów o czasie pracy kierowców.

Nie mogło też przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że WSA w Lublinie nie zajął stanowiska co do faktu, że w naruszeniu opisanym w pkt 6 decyzji jako skrócenie dziennego czasu odpoczynku organ nie wskazał kto miałby się dopuścić tego naruszenia. W skardze kasacyjnej nie zawarto bowiem zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezastosowania i błędnej wykładni art. 92b ust. 1 pkt 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.p. należy na wstępie wskazać, że art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że "Nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087)".

Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.p. przewidywał, że "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć".

Oceniając zasadność tych zarzutów należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący kasacyjnie skutecznie nie obalił.

Przewidziana w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanka "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem pojęciem "nieostrym", którego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest więc kwestią prawidłowego zastosowania powyższego przepisu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, a nie kwestią wykładni. Ustawodawca wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 który wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Przy interpretacji i stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 istotne znaczenie mają opracowane przez Komisję Europejską wytyczne - Prawo socjalne w transporcie drogowym, odnoszące się do przedmiotu poszczególnych jego regulacji, w tym do kwestii rejestracji czasu prowadzenia pojazdu przez cyfrowe tachografy w przypadku kierowców wykonujących kursy z częstymi przystankami lub kursy z kilkoma miejscami rozładunku (wytyczna nr 4), nakazu przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub w strefie przygranicznej (wytyczna nr 3) oraz wyjątkowego odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego (wytyczna nr 1). W wytycznej nr 1 Komisji Europejskiej podkreślono, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 został wprowadzony m.in. dlatego, by umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono, przykładowo, poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia. Ponadto Komisja Europejska potwierdziła powinność kierowcy co do odręcznego wskazania charakteru odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się.

Tych okoliczności skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Samo powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na wykonywanie przez jego synów przewozów także u innych przedsiębiorców w celu wykazania, że skarżący nie miał wpływu na podstawie naruszenia, jest niewystarczające do uznania, że powstałe naruszenia nie mogły być racjonalnie przewidzianego przez niego jako przedsiębiorcę, zwłaszcza przy jednoczesnym niesformułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania co do ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonych naruszeń .

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich argumentacja nie mogły zatem przynieść oczekiwanego skutku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zarzuty naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie, w okolicznościach tej sprawy GITD oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznały, że skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności jej przedsiębiorstwa odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, co musiało skutkować brakiem przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., uwalniających od odpowiedzialności skarżącego jako wykonującego przewóz. Brak też podstaw by uznać, że skarżący wykazał wystąpienie przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanek zwalniających go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. W tym zakresie nie wskazano, aby zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Tym samym w ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W związku z powyższym, ponieważ skarga kasacyjna oparta została na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.