Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 6 kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Prezydent Miasta [...] stwierdza nieważność § 3 ust. 3 oraz § 6 ust. 2-3 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się w niej stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 oraz § 6 ust. 2-3 uchwały Rady Miasta Wejherowa z dnia 6 kwietnia 2004 r. nr IVk/XVII/204/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Wejherowa, a która to uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2000 r., poz. 838 ze zm.).

Prokurator zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 - dalej także jako: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 1376 - dalej również jako: "u.d.p.") poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 3 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku";

- art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 40 ust. 3 i ust. 8 u.d.p. w treści § 6 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały polegające na nieuprawnionym zwolnieniu określonych podmiotów od ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z mocy art. 40 ust. 3 ww. ustawy wynika, że jest to niedopuszczalne.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że weryfikacja zgodności

z prawem zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje na nieuprawnione użycie w § 3 ust. 3 pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Podkreślając w tym zakresie, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Zamieszczając powyższe wyrażenie, Rada Miasta dopuściła się przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Uzasadniając drugi zarzut Prokurator wskazał, że analiza treści § 6 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały wskazuje na ujęcie w akcie prawa miejscowego wyliczenia dot. zwolnienia od ponoszenia opłat za zajęcie przedmiotowego pasa podmiotów umieszczających w pasie drogowym reklam zawierających informacje o gminie, powiecie lub województwie, organizatorów uroczystości patriotyczno-religijnych bądź innych podmiotów promujących wartości kulturowe. Tymczasem art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II SA/Go 56/12, wywiódł, że: "sformułowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 u.d.p. ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jej pobieranie jest obligatoryjne."

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wejherowa odniosła do poszczególnych zarzutów skargi uznając, że są nietrafione. Jednocześnie organ pozostawił - do uznania Sądu - ocenę zasadności skargi.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego Rada Miasta wskazała, że w 40 ust. 5 w związku z ust. 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie użył pojęcia "roku" jako miernika czasu liczącego 365 dni ponieważ każdy rok przestępny liczący 366 dni jest także rokiem kalendarzowym. Dlatego uważa, że dookreślenie zawarte w kwestionowanym § 3 ust. 3 uchwały nie narusza przepisu ustawy, a może być pomocne przy obliczeniu opłaty za niepełny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim.

Odnosząc się natomiast do zarzutu drugiego Rada Miasta wskazała, że zgodnie z przepisami każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem drogi wymaga uzyskania od właściwego zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, odpowiedniego zezwolenia na określony rodzaj/cel zajęcia tej drogi. Obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa. W przypadku realizacji tzw. inwestycji gminnej zajmującym pas drogowy jest gmina i to ona uiszcza opłatę za zajęcie pasa drogowego - sama sobie. Od kilku lat do Ministerstwa Infrastruktury wpływają wnioski i petycje m.in. od jednostek samorządu terytorialnego z propozycjami zmian art. 40 ustawy o drogach publicznych sprowadzające się do: dodania dodatkowej kategorii przypadków, które mogą zostać uwzględnione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy; dodania w art. 40 ust. 3 ustawy dodatkowego zastrzeżenia, polegającego na przyjęciu zapisu, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, chyba że dotyczy to sytuacji, w której zajęcie pasa drogowego ma nastąpić w związku z realizacją celów publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego lub jednostek za pomocą których jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania publiczne. Wprowadzone przepisy powinny być precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości w późniejszym ich stosowaniu i w konsekwencji nie prowadziły do nadużyć w ich stosowaniu. Jak dotąd w Ministerstwie Infrastruktury nadal trwają prace nad w/w wnioskami jednostek samorządu terytorialnego.

Niezależnie od powyższego Rada Miasta zauważyła, że zaskarżona uchwała poddana została w 2004 r. kontroli nadzorczej Wojewody Pomorskiego, który nie dopatrzył się w niej żadnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego w W. kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miasta Wejherowa z dnia 6 kwietnia 2004 r., nr IVk/XVII/204/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Prezydent Miasta Wejherowa, a w szczególności § 3 ust. 3 i § 6 ust. 2-3 tejże uchwały.

W tym miejscu odnotować należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie (1m²) pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty,

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni,

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego,

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).

Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek.

Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że kwestionowanym zapisem § 3 ust. 3 uchwały Rada Miasta wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że stawki opłat odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku". Doprowadziło to w konsekwencji do modyfikacji treści ustawowego uregulowania rok - jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. (roczna stawka). Mimo, że takie dookreślenie może być pomocne obliczeniu opłaty za niepełny rok umieszczenia urządzenia, to jest ono niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem przekraczać upoważnień ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Jak trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi Prokurator, zamieszczając powyższe wyrażenie, Rada Miasta dopuściła się, przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to znajduje również odzwierciedlenie w poglądzie WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., III SA/Po 274/18, przyjął, że użycie pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok "- jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić. Treść powołanych przepisów u.d.p. nie upoważniały zatem Rady Miasta do wprowadzenia do uchwały pojęć z nimi sprzecznych.

Prokurator we wniesionej skardze zarzucił również w § 6 ust. 2-3 przedmiotowej uchwały, nieuprawnione zwolnienie od ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z mocy art. 40 ust. 3 u.d.p. wynika, że jest to niedopuszczalne. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że za zajęcie pasa drogowego - pobiera się - opłatę. Tym samym zajęcie związane jest z obowiązkiem ponoszenia odpłatności, a więc wiąże się z ponoszeniem wydatku finansowego. Także przepis art. 40 ust. 11 tej ustawy, mówi, że właściwy zarządca drogi - ustala - w drodze decyzji przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem pobieranie opłaty jest obligatoryjne.

Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że rada gminy, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg których ta jednostka jest zarządcą - ustala - wysokość stawek opłata za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady powiatu przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie określone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wprowadzenie przez Radę Miasta "stawki zerowej opłaty" jest równoznaczne z zwolnieniem z tej opłaty. Innymi słowy, stanowi zaniechanie jej pobierania. Takiemu celowi nie mogło służyć upoważnienie (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Jak prawidłowo wywiódł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Go 56/12 - gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie stawki na poziomie wyższym niż "0,00", dałby temu wyraz w powołanym przepisie zwłaszcza, iż tak precyzyjnie ustalił górną granicę stawki. Do identycznego wniosku prowadzi treść przepisu art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w którym prawodawca sposób wyraźny upoważnił radę gminy, w przypadku ustalania strefy płatnego parkowania m. in. do wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0,00 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie gminy, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowanie stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy. Pogląd ten należy w pełni podzielić.

Zgodzić się zatem należy Prokuratorem, że uchwała Rady Miasta ustalająca, na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości zerowej została podjęta z naruszeniem tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie przewiduje wprowadzenia zwolnienia z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie zerowym jest wprowadzeniem zwolnienia od tej opłaty. Natomiast przepisy ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały nie upoważniały Rady Miasta do wprowadzenia w § 6 ust. 2-3 nie przewidzianego ustawie o drogach publicznych zwolnienia z opłat za zajęcie pasa drogowego. Tym samym stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 3 u.d.p., a regulujący tę kwestie zapisy § 6 ust. 2-3 uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Ustalenie stawki opłaty w zerowej wysokości stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia, a tym samym naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Ponadto, od poczynionych powyżej uwag, należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podziela, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki z NSA: z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1017/14; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2693/14; z dnia z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15; z dnia z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20).

Przywołane w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteria nie mogły również zatem upoważniać Rady Miasta do wprowadzenia zapisów uchwały dotyczących zerowej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, według kryterium treści reklamy umieszonej w pasie drogowym czy też kryterium innego rodzaju aktywności i uroczystości prowadzonej w obrębie pasa drogowego, preferowanych przez organ. Tego rodzaju kryteria są bowiem nieznane ustawie o drogach publicznych i jednocześnie wykazują z uwagi na swoją treść charakter dyskryminujący. Poprzez wprowadzone zapisy uchwałodawca w nadmierny sposób dążył bowiem do uprzywilejowania różnorodnych przejawów działań miasta Wejherowo przewidując w jakim zakresie i mogą być one związane z zajęciem pasów drogowych. Tym samym, wprowadzenie zerowej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwagi na wprowadzenie powyższych kryteriów stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., a regulujące tę kwestię zapisy § 6 ust. 2- 3 uchwały zostały również uchwalone z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 40 ust. 8 u.d.p.

Sprzeczne z wolą ustawodawcy byłoby również przyjęcie, że organ może przyjmować preferencyjne rozwiązania zerowych stawek za zajęcia pasa drogowego, gdy sam ten pas zajmuje, wyróżniając spośród wymienionych w 40 ust. 2 u.d.p rodzajów zajęć, swoiste podkategorie opierające się na powiązaniu zajęcia pasa drogowego z aktywnością konkretnej gminy lub preferowanymi przez jej władze aktywnościami innych podmiotów (związane jak np. w przedmiotowej sprawie z aspektami religijnymi, patriotycznymi, wartościami kulturalnymi czy ogólnie skierowaniem do mieszkańców określonej jednostki administracyjnej kraju). Wprowadzanie tego rodzaju rozwiązań należy jednoznacznie ocenić jako sprzeczne ze standardem wyznaczanym przez konstytucyjną zasadę równości. Dlatego zapisy § 6 ust. 2-3 uchwały są także niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w myśl, której wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Na zakończenie rozważań należy wskazać, że wraz z pismem procesowym z dnia 21 lipca 2022 r. organ przedłożył uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 28 czerwca 2022 r. nr VIIIk/XXXV/485/2022 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Wejherowa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wraz z potwierdzeniem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 11 lipca 2022 r., pod poz. 2658. Nie czyni to jednak niniejszej skargi bezpodstawną. Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, opubl. OTK 1994, cz. 2, poz. 44) oraz w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, opubl. OTK 1994, cz.1, poz. 7) należy przyjąć, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tą uchwałę.

W tym natomiast kontekście istotnym pozostaje, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Ponadto, uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Można dodać, że za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 czy wyrok z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Trzeba również pamiętać, że nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w skardze zakresie, orzekając jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).