Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 października 2025 r. nr SKO.UL/41.7/431/2025/14907/AMak w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 października 2025 r., nr SKO.UL/41.7/431/2025/14907/AMak, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 8 września 2025 r., nr [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 15 lutego 1962 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (dalej "Prezydium WRN").

Z akt sprawy wynika, że ww. postanowieniem z dnia 8 września 2025 r. Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku K. R. (dalej "skarżący"), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium WRN nr [...] z dnia 15 lutego 1962 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało przepis art. 158 § 3 k.p.a. i stwierdziło, że decyzja Prezydium WRN została wydana i doręczona w 1962 r. tj. pond 30 lat temu. Nie jest zatem możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, skarżący pismem z dnia 16 września 2025 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 17 października 2025 r. Kolegium, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 8 września 2025 r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w kontrolowanej sprawie istnieje przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN z "innej uzasadnionej przyczyny", to jest w związku z art. 158 § 3 k.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium zacytowało stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 936/23 i stwierdziło, że decyzja Prezydium WRN została wydana w 1962 r. t.j. 63 lata temu. Ponadto w jego ocenie decyzja ta musiała wejść do obrotu prawnego, skoro na jej podstawie została zrealizowana inwestycja wodociągowa.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium z dnia 8 września 2025 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, nieuprawnioną rozszerzającą interpretację art. 158 § 3 k.p.a., zrównującą znaczenie użytych przez Ustawodawcę terminów "doręczenia decyzji" lub "ogłoszenia decyzji" z pojęciem "wydania decyzji".

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 5 sierpnia 2025 r. otrzymał z Archiwum Państwowego w C. decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 15 lutego 1962 r. wydaną przez Prezydium WRN. W dniu 18 sierpnia 2025 r. zachowując 14 dniowy termin na złożenie odwołania złożył wniosek żądając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Dokonując oceny uzasadnień wydanych przez Kolegium postanowień skarżący stwierdził, że organ nie udowodnił w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż przedmiotowa decyzja lokalizacyjna z 15 lutego 1962 r. weszła do obrotu przed dniem 5 sierpnia 2025 r., kiedy ją odebrał. W jego ocenie dowodami na okoliczność odbioru decyzji jest odręczna adnotacja na decyzji lub zwrotka pocztowa nie zaś fakt realizacji inwestycji wodociągowej. Skarżący stwierdził, że Kolegium posiada instrumenty, możliwości prawne by odnaleźć dokumenty właściwie potwierdzające wejście ww. decyzji do obrotu prawnego. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 81a k.p.a., jeżeli w zakresie postępowania administracyjnego pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Nawiązując do zarzutów stawianych Kolegium Skarżący zauważył, że ustawodawca rozgraniczył pojęcia "wydania decyzji" (art. 104 § 1 k.p.a.) od pojęcia "związania organu decyzją, który decyzję wydał" (art. 110 § 1 k.p.a.) czyli wejścia decyzji do obrotu prawnego poprzez "doręczenie stronom" (art. 109 § 1 k.p.a.) lub "ogłoszenie stronom" postępowania (art. 109 § 2 k.p.a.). Skarżący zwrócił uwagę, że w art. 158 § 3 k.p.a. przywołany moment doręczenia i ogłoszenia decyzji stanowi początek 30 - letniego biegu terminu na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Analogicznie w art. 156 § 2 k.p.a. Ustawodawca od momentu "ogłoszenia" lub "doręczenia decyzji" nie zaś od dnia wydania decyzji pozwala naliczyć 10- letni okres umożliwiający stwierdzenie jej nieważności.

Podsumowując swoje rozważania skarżący stwierdził, że pierwotna przyczyna nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 15 lutego 1962 r. wynika z błędnego zakreślenia stron postępowania i niewykazania w rozdzielniku decyzji właścicieli działek, przez które to działki przedmiotowa inwestycja miała być realizowana. Przyczyną wniesienia skargi jest brak jakiegokolwiek dowodu przedstawionego przez Kolegium na okoliczność wejścia do obrotu prawnego przedmiotowej decyzji przed dniem 5 sierpnia 2025 r. Skarżący zaznaczył, że nie mógł wykorzystać 30-letniego okresu na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż przez 62 lata żaden urząd do o istnieniu takiej decyzji nie informował.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 17 października utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 8 września 2025 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 15 lutego 1962 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.

Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem wydanym w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o zażaleniu (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.). Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na tego rodzaju postanowienie skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie.

Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to odpowiada prawu.

Jako podstawę wydania tego postanowienia Kolegium, po uprzednim ustaleniu swojej właściwości w przedmiotowej sprawie, wskazało m.in. art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Niewątpliwie "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącą przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest sytuacja uregulowana w art. 158 § 3 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art.156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania.

Przypomnieć należy, że powołany przepis art. 158 § 3 k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. W uzasadnieniu do tej ustawy wskazano, że ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności, z powołanego orzeczenia Trybunału wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat.

Analiza akt kontrolowanej sprawy z perspektywy powołanych wyżej regulacji dowodzi, że decyzją nr [...] z dnia 15 lutego 1962 r. Prezydium WRN w ustaliło [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] "lokalizacje szczegółową: rozbudowy ujęcia wody w [...] obejmującego budowę: a) 3 nowych studni, b) zbiorczego i doprowadzającego wodę rurociągu Ø 300-500 mm ze studni do Stacji Wodociągowej w B., c) linii wys. Napięcia 6 kV ze Stacji Wodociągowej [...].P.W.I.K. w B. jako linii dosyłowej dla energii do nowych studni otworowych oraz linii sygnalizacyjno-sterowniczej na terenie położonym w gromadzie M., pow. L. i B. pow. T., zgodnie z załączoną mapą w skali 1:5000."

Decyzja ta stała się przedmiotem wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności złożonego w dniu 18 sierpnia 2025 r., w którym wskazał, że nie została ona doręczona stronom o czym świadczy jej rozdzielnik. W ocenie skarżącego, strona postepowania jaką była jego matka (której jest następcą prawnym), właścicielka działki nr [..], nie mogła się od tej decyzji odwołać. Zdaniem Skarżącego rażącym naruszeniem prawa poza pominięciem w rozdzielniku właścicieli działek, przez które inwestycja miała być poprowadzona jest również stwierdzenie, iż "Decyzja nie narusza praw osób trzecich". Jego zdaniem trudno zgodzić się z tym stwierdzeniem, ponieważ lokalizacja rurociągu narusza prawa własności poszczególnych właścicieli, także poprzez obniżenie wartości działek objętych tą inwestycją. W jego ocenie w sprawie nie może mieć zastosowania art. 158 § 3 k.p.a., ponieważ przepis ten stanowi o doręczeniu decyzji lub jej ogłoszeniu a nie o jej wydaniu. Jego zdaniem przedmiotowa decyzja została doręczona dopiero w dniu 5 sierpnia 2025 r. i od tego momentu należy liczyć bieg terminów. Zdaniem skarżącego ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium WRN nie wywoła nieodwracalnych skutków społecznych, gdyż jest on zainteresowany prowadzeniem negocjacji z obecnym dysponentem rurociągu tj. [...] Przedsiębiorstwem Wodociągów S.A. celem korzystniejszego zlokalizowania bądź przełożenia tego rurociągu. Skarżący wniósł o wnikliwie rozpoznanie sprawy rażąco naruszającej prawo dysponowania należącą do niego nieruchomością oraz wydanie decyzji stwierdzającej, że nie można było wykonać decyzji wskazanej we wniosku.

Odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie Kolegium w uzasadnieniu postanowienia przyjęło, że nie ulega wątpliwości, iż od daty wydania i doręczenia decyzji Prezydium WRN do daty złożenia i rozpatrzenia ww. wniosku minęły 63 lata, czyli okres znacznie przekraczający wskazany w art.158 § 3 k.p.a. okres trzydziestu lat, po upływie którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bezwzględnie nie może być wszczęte. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przepis ten posługuje się pojęciami doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Przepis ten nie precyzuje adresata doręczenia. Należy uznać, że doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie jej tej decyzji. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, zakończonym wydaniem pierwotnej decyzji. Gdyby bowiem przyjąć, co postuluje wnioskodawca, że termin ten liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie pominiętej, to doszłoby do wypaczenia celu tego przepisu. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 936/23. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło ponadto, że wbrew stanowisku przedstawionemu przez skarżącego decyzja Prezydium WRN musiała wejść do obrotu prawnego, skoro na jej podstawie została zrealizowana inwestycja wodociągowa. W oparciu o dokumenty przedstawione rzez skarżącego nie da się precyzyjnie ustalić daty doręczenia decyzji Prezydium WRN stronie, tj. [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] (dalej "[...].P.W.i.K."). O doręczeniu tej decyzji niezwłocznie po jej wydaniu, a z całą pewnością o tym, że między datą jej doręczenia a datą orzekania w niniejszej sprawie upłynął okres co najmniej 63 lat, świadczy fakt wykonania decyzji o lokalizacji szczegółowej planowanej inwestycji (3 studni, rurociągu i linii energetycznych) co potwierdza sam skarżący. Sąd zwraca uwagę, że adresatem spornej decyzji był tylko jeden podmiot tj. przywołane wyżej [...].P.W.i.K. Na marginesie czynionych rozważań Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby uznać, że stronami postępowania mogli być właściciele nieruchomości, przez których tereny przechodziła planowana inwestycja, to fakt niedoręczenia im decyzji nie może być podstawą skutecznego żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wykonanie przez [...].P.W.i.K. wnioskowanej inwestycji musiało oznaczać, że decyzja Prezydium WRN musiała zostać mu doręczona. O doręczeniu decyzji przedsiębiorstwu stanowi również fakt, że odstęp czasu pomiędzy datą wydania spornej decyzji a datą złożenia i rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest znacznie dłuższy niż okres wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., zaś prawdopodobieństwo, iż doręczenie przedsiębiorstwu tej decyzji nastąpiło dopiero po upływie ponad kilkudziesięciu lat od dnia jej wydania, jest w istocie zerowe.

Wychodząc z powyższych ustaleń Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN, o której mowa w art. 158 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi - nie sposób przy tym zakwestionować poprawności przyjętego przez Kolegium stanowiska. Jednocześnie Sąd podziela w pełni prezentowany w orzecznictwie pogląd, że sam fakt niezachowania zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji (równoznaczny z niemożnością ustalenia dokładnej daty jej doręczenia) nie oznacza, że do takiego doręczenia nie doszło. Organ może bowiem ustalać datę doręczenia decyzji (choćby przybliżoną) na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (zob. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 2 lutego 2023 r., I SA/Wa 2276/22 i z dnia 6 lutego 2023r., I SA/Wa 2578/22, CBOSA).

Tym samym należało zgodzić się z Kolegium, że wobec ustalenia, że od dnia doręczenia decyzji Prezydium WRN z dnia 15 lutego 1962 r. upłynęło ponad trzydzieści lat, było ono obowiązane do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności na wniosek skarżącego.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że Kolegium zasadnie nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji prawidłowo utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 8 września 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium WRN.

Z powyższych względów Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.