II OSK 665/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-04-20	
Data wpływu	2006-05-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Ludwik Żukowski	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 1132/05	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1132/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "D" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "D" w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 lutego 2005 r. P. S.A. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia.

W dniu 1 lipca 2005 r. Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 718, dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 104 kpa wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "D" użytkownik wieczysty działek gruntu sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem inwestora. Zdaniem Spółdzielni zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez uwzględnienia w należytym stopniu interesów członków Spółdzielni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257, poz. 2573 ze zm.)– utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w szczególności podkreślił, iż wymóg łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie zarzutu wpływu przedsięwzięcia na środowisko, organ powołał się na sporządzony w ramach postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko raport opracowany przez mgr inż. J. B. biegłego Wojewody Małopolskiego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Przedstawiony raport zyskał akceptację organów właściwych w zakresie ochrony środowiska.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "D", wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana w oderwaniu od skutków, które powstaną w wyniku realizacji planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1132/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...]; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "D" w Ł. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Stosownie do powołanego przepisu, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Ponadto zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627 ze zm.) przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informacje o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania (art. 32 ust. 1). Organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informacje o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale. W przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli ten organ prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3).

Obwieszczenie dokonane przez Prezydenta Ł. nie odpowiada powyższym wymogom. Zostało ono zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł., nie wiadomo jednak przez jaki okres.

Brak adnotacji zarówno o dacie początkowej jak i końcowej dokonania informacji. Wprawdzie w dolnym prawym rogu wydruku widnieje data 26 kwietnia 2005 r., nie wiadomo jednak czy jest ona poświadczeniem czasu zamieszczenia obwieszczenia, czy datą wydruku. Ponadto ani z pisma skierowanego do poszczególnych komórek organizacyjnych z prośbą o umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń ani z notatki służbowej potwierdzającej zamieszczenie kserokopii zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie wynika, w jakim czasie informacja ta była udostępniona zainteresowanym. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się skierowane do tych samych komórek organizacyjnych pismo Urzędu Miasta Ł. z prośbą o podanie informacji o zakończeniu postępowania, nie oznacza to jednak i nie dowodzi w żadnym razie, iż do 1 lipca 2005 r. obwieszczenie było zamieszczone zarówno na stronie internetowej jak i tablicach ogłoszeń. Takie podanie do publicznej wiadomości informacji o planowanej inwestycji nie spełnia wymogów w cytowanych wyżej przepisach i stanowi naruszenie przepisów mogących mieć wpływ na wynik postępowania, może bowiem oznaczać pozbawienie społeczności lokalnej rzeczywistego udziału w postępowaniu.

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej zwracał się w trybie art. 106 Kpa o zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnień do różnych organów. Przepis art. 106 Kpa wymaga powiadomienia strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska (§2). Wyrażenie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§5).

Jedną ze stron niniejszego postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "D" w Ł. Nie otrzymała on jednak większości wydanych w sprawie postanowień i decyzji uzgodnieniowych, podejmowanych w trybie art. 106 kpa, w tym postanowienia Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miasta Ł. z dnia 2 maja 2005 r., postanowienia Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 4 maja 2005 r., postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia 9 czerwca 2006 r. Doszło zatem do naruszenia przepisu art. 106 kpa. Strona nie miała możliwości zaskarżenia postanowień incydentalnych. Stanowi to istotne naruszenie zasad

procedury administracyjnej, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Jest to sprzeczne z treścią art. 9 kpa, który nakazuje dążenie do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Z uwagi na powyższe, uznając, iż z przyczyn wskazanych wyżej w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy w sposób istotny mogące wpłynąć na jego wynik, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), rozstrzygając o kosztach stosownie do art. 200 tej ustawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Prawo o ustroju sądów administracyjnych), polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, a została dokonana pod względem słuszności i celowości, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie narusza prawa.

Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 106 kpa, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu błędnego założenia, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przy założeniu, że możliwe jest w postępowaniu głównym rozstrzygnięcie o legalności postanowienia uzgodnieniowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie główne. Nie bez znaczenia jest art. 106 kpa, który zapewnia stronie gwarancje procesowe, co z kolei rodzi potrzebę przestrzegania udziału strony w czynnościach podejmowanych przed organem uzgadniającym. Jednakże w ocenie skarżącego trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wadliwość uzgodnień wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą Prawo ochrony środowiska, dokonanych w trybie art. 106 kpa skutkuje wadliwością postępowania głównego.

Uchybienie w postaci braku doręczenia postanowienia uzgodnieniowego stronie postępowania stanowić może podstawę wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem organu współdziałającego. Ewentualna weryfikacja postanowień, wydawanych w trybie art. 106 § 5 kpa możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji oznacza to brak możliwości weryfikacji postanowień organów uzgadniających, wydanych w trybie art. 106 § 5 kpa, przez organ prowadzący postępowanie główne. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 69/05).

Reasumując Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na ustaleniu, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia w trybie art. 106 kpa, które nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, skutkują wadliwością postępowania głównego, w wyniku którego ustalono warunki zabudowy dla planowanego przez P. S.A. zamierzenia inwestycyjnego. Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że naruszenie zasad postępowania w postaci braku doręczenia postanowienia o uzgodnieniu wszystkim stronom postępowania leży po stronie organu współdziałającego, a nie prowadzącego postępowanie główne, którego zadaniem jest wyłącznie wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji.

Uchylając decyzje administracyjne organów obu instancji Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Słuszne będzie powołanie w tym miejscu poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, gdzie wskazano m. in., że kolejnym poważnym mankamentem zaskarżonego wyroku jest, to że w jego uzasadnieniu nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wszystkie powyżej wymienione braki zaskarżonego orzeczenia, spowodowały jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał orzeczenie. Sąd I instancji snując teoretyczne rozważania w zaskarżonym wyroku, nie wskazał co organ administracji ponownie rozpatrując sprawę, ma zrobić w przedmiocie uchylanych postanowień.

Dodatkowo podnieść należy, że Sąd I instancji przy założeniu, że doszło do naruszenia zasad postępowania przez organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe, nie zastosował art. 135 p.p.s.a. i nie wyeliminował z obrotu prawnego wadliwych aktów.

W tym stanie rzeczy wniesienie skargi kasacyjnej jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "D" wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej, wniesionej w tej sprawie, trafnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w związku z art. 106 kpa, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego skutkuje wadliwością postępowania głównego. Z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 106 § 5 kpa organ współdziałający wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Konsekwencją dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa jest możliwość wniesienia na takie postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień, wydanych w trybie art. 106 § 5 kpa, możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym). Powyższe potwierdza przytoczony przez stronę skarżącą pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 69/05.

Brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający w trybie art. 106 § 5 kpa, stanowić może podstawę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, do wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu. Stanowisko to czyni zasadnym zarzut, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania.

Trafny jest również zarzut skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać również wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w ogóle nie wskazał w jaki sposób organy te powinny prowadzić dalsze postępowanie. Sąd ograniczył się jedynie do rozważań w kwestii wadliwości popełnionych przez organy współdziałające w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie braku doręczeń podjętych postanowień wszystkim stronom, sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczone w skardze kasacyjnej, w celu poparcia tego zarzutu, stanowisko zawarte w wyroku z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04., z którego wynika, że brak wskazań co do dalszego postępowania stanowi poważne uchybienie ("mankament") zaskarżonego wyroku, uzasadniający jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przy przyjęciu, że możliwe jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o legalności postanowienia uzgodnieniowego należało uznać za chybiony. Podobnie jak nietrafny jest zarzut skarżącego, że wojewódzki sąd administracyjny dokonał kontroli sądowej pod względem słuszności i celowości. Sąd ten bowiem zbadał zasadność zaskarżonego aktu administracyjnego w sferze prawa wyrażając jedynie nietrafny pogląd o wpływie uchybień postępowania uzgodnieniowego na jego istotę.

Jednakże skarga kasacyjna, zasługuje na względnienie, gdyż pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 kpa i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się zasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.