VII SA/Wa 851/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-12-13	
Data wpływu	2005-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Mirosława Kowalska	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego skargę oddala.	
Uzasadnienie
VII SA/Wa 851/05

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na T.P. "S." Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów:

- projektu zamiennego budynku magazynowo – biurowego z częścią sklepową przy ul. [...] w W. uzgodnionego przez Państwową Straż Pożarną, Inspekcję Pracy, Państwową Inspekcję Sanitarną oraz Inspektora Ochrony Środowiska;

- inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego budynku

w terminie dwóch miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T.P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sytuacji kiedy inwestor dokonał istotnych zmian od zatwierdzonego decyzją projektu, organ jest uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sprawie inwestor naruszył warunki pozwolenia na budowę określone w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., którą zezwolono na budowę zadaszenia placu gospodarczego znajdującego się nad stropem podziemnym magazynu. W tej sytuacji nałożenie obowiązków w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pozwoli doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz 1270 z późn. zm.) uwzględniając w całości skargę T.P. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 5 marca 1998 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w W., w wyniku których ustalono, że na nieruchomości tej prowadzone są roboty budowlane bez zatwierdzonego projektu budowlanego. W trakcie wizji inwestor przedłożył decyzje:

- z dnia [...] grudnia 1982 r. Nr [...] dla inwestora Spółdzielnia P.;

- z dnia [...] lutego 1993 r. Nr [...] na przeniesienie pozwolenia na przebudowę kotłowni dla firmy B.

- z dnia [...] kwietnia 1993 r. Nr [...]na zadaszenie placu gospodarczego znajdującego się nad stropem podziemnego magazynu;

- z dnia [...] maja 1982 r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na przebudowę kotłowni.

Decyzje te zostały przekazane do protokołu kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego gdzie zaginęły i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie udało się ich uzyskać, dlatego też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji oraz o ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji tego organu.

Zdaniem organu wnioski zawarte w decyzji organu I instancji, jakoby inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu należy uznać za przedwczesne z uwagi na brak kompletnych akt przedmiotowej sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "O.".

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa administracyjnego, a także brak legitymacji procesowej czynnej T. P., gdyż przeniesienie pozwolenia na przebudowę kotłowni na zakład usługowo – produkcyjny decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Urząd Dzielnicy – Gminy [...] zostało wydane na inny podmiot prawny: B.[...], a także pozwolenie na budowę zadaszenia placu gospodarczego decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Nr [...] zostało wydane na inny podmiot.

Z tych względów zdaniem skarżącej skarga T.P. została złożona przez inną osobę niż osoba, na którą zostały wydane decyzje administracyjne.

Skoro nie przysługuje T.P. atrybut strony w postępowaniu administracyjnym to złożone przez niego odwołanie należało pozostawić bez dalszego biegu. Brak odwołania od uprawnionej strony zdaniem skarżącej spółdzielni powoduje, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2004 r. stała się prawomocna.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...], którą organ ten uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zastosował tzw. instytucję autokontroli zawartą w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) i zdaniem Sądu w okolicznościach danej sprawy zastosowanie tej instytucji było zasadne, celowe i nastąpiło zgodnie z prawem.

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 54 § 3 w/w ustawy stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji publicznej. Jedynym warunkiem jaki musi zostać spełniony, aby organ mógł zastosować tę instytucję jest uwzględnienie przez ten organ w całości skargi do sądu administracyjnego. Ocena czy wskazana przesłanka została spełniona, powinna zaś nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. W zasadzie przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba, że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie. Za zgodne z dyspozycją omawianego przepisu należy więc także uznać uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli takie żądanie zostało zawarte przez stronę w skardze (zob. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 s. 106).

Powszechnie przyjmuje się, iż celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat. w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s. 146).

Zauważyć trzeba ponownie, iż kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest dokonywana wyłącznie "pod względem zgodności z prawem" (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153. poz. 1269). Stwierdzić trzeba również, że organ administracji publicznej, który działa w trybie autokontroli i niejako w zastępstwie sądu administracyjnego, nie może dokonywać oceny zaskarżonej decyzji na podstawie innych kryteriów niż sąd administracyjny. Może on więc dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji jedynie pod względem jej zgodności z prawem.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jak i z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. oraz z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wynika, iż organy nadzoru budowlanego nakładając na T.P. "S. Sp. z o.o." obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku magazynowo – biurowego z częścią sklepową oraz inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego budynku orzekały bez podstawowych decyzji tj. decyzji o pozwoleniu na przebudowę kotłowni, decyzji o przeniesieniu pozwolenia na przebudowę kotłowni oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na przebudowę kotłowni. Jedyną znaną organom nadzoru budowlanego I i II instancji decyzją – w momencie orzekania przez te organy – była decyzja Burmistrza Dzielnicy Gmina [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielająca pozwolenia na budowę zadaszenia placu gospodarczego znajdującego się nad stropem podziemnego magazynu.

Ewidentnym jest zatem fakt naruszenia przez organy podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które zobowiązują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Stwierdzić należy, iż w tych okolicznościach wręcz niemożliwym było dokonanie przez organy nadzoru budowlanego oceny, czy inwestor dokonał jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na przebudowę kotłowni projektu budowlanego oraz czy ewentualne odstępstwa nosiły znamiona istotnych. Bezpodstawnie więc został nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia w/w dokumentacji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż T.P. złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na względzie uznać należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zastosował tryb autokontroli i zasadnie przyjął w swym rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2005 r., iż wnioski zawarte w jego decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jakoby inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu uznać należy za przedwczesne z uwagi na brak kompletnych akt przedmiotowej sprawy. Organy obu instancji nie podjęły bowiem wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 7 kpa, który wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ I instancji jak i organ II instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszyły przepis art. 77 § 1 kpa.

Na marginesie należy zaznaczyć, że decyzja jaką wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powinna być poprzedzona wydaniem postanowienia na podstawie art. 50 powołanej ustawy – o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać przede wszystkim trzeba, iż na skutek rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlane z dnia [...] marca 2005 r. wydanego w trybie autokontroli niniejsza sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organy nadzoru budowlanego. Organy te będą miały więc możliwość rozstrzygnięcia wątpliwości podnoszonych przez skarżącą [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w skardze z dnia 26 kwietnia 2005 r. (28 kwietnia 2005 r. data prezentaty Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego) złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a mi. in. tego, iż decyzje wydawane były na różne podmioty. Organy nadzoru budowlanego będą również zobowiązane uzupełnić brakującą dokumentację.

Mając na uwadze powyższe za bezzasadny należy więc uznać zarzut skargi, iż rażąco narusza prawo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzez to, że uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i poprzez to, że nie przeprowadza postępowania o odtworzenie akt administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż T.P. nie przysługiwał w przedmiotowej sprawie atrybut strony w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić trzeba, iż decyzja o nałożeniu obowiązków adresowana była do T. P., dlatego też miał on prawo odwołać się od niej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.