II OSK 925/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-04-26	
Data wpływu	2013-04-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu
659	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania	
Sygn. powiązane	II SAB/Bk 63/12	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 141 par. 4, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej Burmistrza Czyżewa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bk 63/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na przewlekłość postępowania Burmistrza Czyżewa w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 63/12, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na przewlekłość postępowania Burmistrza Czyżewa w sprawie z wniosku [...] Sp. z o.o. w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy w pkt. 1. stwierdził prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 2. wymierzył Burmistrzowi Czyżewa grzywnę w kwocie 1.000,00 złotych; w pkt. 3. zasądził od Burmistrza Czyżewa na rzecz skarżącej Spółki [...] Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 100,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Spółka z o.o. "[...]" w skardze zarzuciła Burmistrzowi Czyżewa przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku spółki złożonego w dniu 10 października 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2,4 MW wraz z pełną infrastrukturą i urządzeniami służącymi przesyłaniu energii elektrycznej, na działce o numerze 31/1 położonej w obrębie Dąbrowa-Cherubiny, gmina Czyżew.

Skarżąca wskazała, że Burmistrz Czyżewa prowadzi kilkadziesiąt postępowań z wniosków spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację na terenie gminy elektrowni wiatrowych oraz o ustalenie warunków zabudowy dla ich budowy. We wszystkich przypadkach postępowania są prowadzone bardzo przewlekle, co znalazło potwierdzenie w uwzględnianych przez SKO w Łomży zażaleniach na brak działania organu I instancji. W objętym skargą postępowaniu, wniosek został złożony 5 października 2011 r. i do dnia złożenia skargi nie został załatwiony. Wydane w dniu 5 marca 2012 r. przez Burmistrza postanowienie o zawieszeniu postępowania, zostało uchylone przez SKO w Łomży w dniu 3 kwietnia 2012 r. Postanowieniem zaś z 19 lipca 2012 r. SKO w Łomży uwzględniło pierwsze zażalenie spółki na bezczynność organu I instancji w sprawie. Mimo zobowiązania do wydania decyzji, Burmistrz po raz kolejny wydał w dniu 4 września 2012 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania, które także zostało uznane za bezzasadne przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na kolejne zażalenie spółki na bezczynność organu I instancji, SKO w Łomży poinformowało o wyczerpaniu administracyjnego toku instancji w przedmiocie bezczynności organu.

Skarżąca spółka podkreśliła, że zachowanie organu I instancji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowań, co jest niezgodne z prawem. Dowodem tego jest "wynajdywanie" przez Burmistrza kolejnych powodów, dla których tok postępowań był wstrzymywany: niezasadne zawieszanie postępowań, pozbawione podstaw pozostawianie bez rozpoznawania wniosków, nietrafne odmowy wydania decyzji. Postępowanie Burmistrza jest wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości maksymalnej określonej art. 154 § 6 ww. ustawy. Wnosząc o wymierzenie maksymalnej grzywny strona podkreśliła, że

- przewlekłość postępowania ma charakter ciągły i występuje we wszystkich sprawach z wniosków spółki;

- organ lekceważy zalecenia SKO w Łomży zawarte w postanowieniach;

- od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ważnej przez 4 lata, minęło 7 miesięcy i w dalszym ciągu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, koniecznej dla wszczęcia postępowania o pozwolenie na budowę;

- opieszałość urzędu naraża spółkę na dodatkowe koszty;

- kara winna być adekwatna do strat, jakie ponosi spółka w związku z opóźnieniem w wydaniu decyzji;

- stanowisko Burmistrza Czyżewa pełni osoba, której małżonek jest posłem na Sejm, co tym bardziej wskazuje na lekceważący stosunek organu do przepisów prawa.

Pierwotnie skarżąca spółka wnosiła także o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czyżewa wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył, jakoby był bezczynny stwierdzając, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że wniosek był dotknięty brakami, gdyż nie dołączono do niego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko a także nie określono granic terenu inwestycji na kopii mapy we właściwej skali 1:500 lub 1:1000. Powyższe braki zostały usunięte dopiero później, a mianowicie decyzja środowiskową została wydana 6 lutego 2012 r., a pozostałe braki uzupełniono, po wezwaniu organu, w dniu 20 czerwca 2012r. Nadto w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowej wpłynął sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z uwagi na wiele protestów miejscowej społeczności przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy oraz wynikającą z przepisów prawa możliwość wprowadzenia w planach zagospodarowania przestrzennego dodatkowych kryteriów lokalizacji takich przedsięwzięć oraz minimalnych odległości względem chronionych obszarów, w tym wyznaczenia obszarów, na których będzie dopuszczalny rozwój energetyki wiatrowej, Rada Miejska w Czyżewie podjęła starania o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czyżew uwzględniającego obszary i strefy ochronne pod rozmieszczenie inwestycji z zakresu energii odnawialnej. Uchwała intencyjna w tym przedmiocie została podjęta 22 maja 2012 r. a w dniu 3 października 2012 r. zmieniona w związku z uchwaleniem w dniu 3 października 2012 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew. Właśnie z uwagi na zamierzenia planistyczne gminy uregulowania lokalizacji elektrowni wiatrowych w planie, organ podejmował próby zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu uchwalenia planu. Gdy SKO w Łomży zakwestionowało zawieszenie postępowania, organ I Instancji przystąpił do merytorycznego zakończenia postępowania, dopuszczając w dniu 25 października 2012 r. do udziału w nim Stowarzyszenie Ekologiczno – Kulturalne Wysoczyzny Wysokomazowieckiej i Podlaskiego Przełomu Bugu zawiadamiając strony postępowania o wydłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 12 listopada 2012r.

Pismem z dnia 22 listopada 2012r. organ poinformował sąd o wydaniu w dniu 12 listopada 2012 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Skarżąca spółka na pytanie sądu, czy w związku z wydaniem końcowej decyzji podtrzymuje skargę na bezczynność organu, oświadczyła, że wydanie decyzji nie zwalnia Burmistrza Czyżewa z odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazała przy tym, że pierwotny projekt decyzji sporządzony 15 listopada 2011r. miał treść ustalającą warunki zabudowy oraz, że taka treść decyzji została uzgodniona przez starostę i marszałka województwa.

Po sprecyzowaniu przez skarżącą spółkę "[...]" przedmiotu zaskarżenia, sprawa została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość Burmistrza Czyżewa.

Burmistrz Czyżewa w odpowiedzi na sprecyzowaną, co do przedmiotu zaskarżenia skargę, wniósł o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o oddalenie. Merytorycznie podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając, że pierwotny projekt decyzji został opracowany jeszcze przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności oraz gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjmuje się też, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę, wynika następujący obraz działań organu dla załatwienia wniosku strony:

1. wniosek wpływa do organu w dniu 10.10.2011 r. Jego załącznikami są; mapa sytuacyjna oraz ewidencyjna, wypis z rejestru gruntów oraz pozytywne dla lokalizacji elektrowni opinie służb ruchu lotniczego i lotnictwa cywilnego

2. w dniu 14.10.2012 r. organ nadaje bieg wnioskowi wysyłając go do uprawnionego architekta celem opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przy piśmie z 18.11.2011 r. architekt przesyła organowi projekt pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji z 15.11.2011 r.

3. w dniu 22.11.2011 r. organ wysyła projekt decyzji do uzgodnienia staroście jako organowi ochrony gruntów rolnych i marszałkowi województwa jako organowi uzgadniającemu w zakresie melioracji. W dniu 8.12.2011 r. wpływa do organu postanowienie uzgadniające starosty, a w dniu 14.12.2011 r. postanowienie uzgadniające marszałka województwa

4. w dniu 5.03.2012 r. organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie na 9 miesięcy z uwagi na zamiar uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym mają zostać wyznaczone tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu postanowienia organ nie kwestionuje, że wniosek z 10.10.2011 r. zawierał wszystkie niezbędne elementy. Podaje też, że zwłoka w wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania była związana z czynnościami zmierzającymi do uzyskania przez spółkę "[...]" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która została wydana w dniu 6.02.2012r. a stała się ostateczna w dniu 28.02.2012 r. Postanowieniem z dnia 3.04.2012 r. SKO w Łomży uchyla postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując, że zawieszenie postępowania nastąpiło przed podjęciem uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma podstaw do przyjęcia, że rada gminy zdąży uchwalić plan przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowienie SKO wpływa do organu 6.04.2012 r.

5. w dniu 13.06.2012 r. organ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o warunki zabudowy, z informacją, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W dniu 20.06.2012 r. wpływa do organu pismo strony informujące o uzupełnieniu braków wniosku

6. pismem z 3.07.2012 r. organ informuje stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania uznając, że braki nie zostały usunięte. W dniu 19.07.2012 r. SKO w Łomży uwzględniając zażalenie wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy, uznaje, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania była nietrafna. Postanowienie SKO wpływa do organu w dniu 23.07.2012 r.

7. zawiadomieniem z 6.08.2012 r. organ informuje strony postępowania w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o prawie do zapoznania się w terminie 14 dni z materiałami sprawy i wyrażenia końcowego stanowiska

8. w dniu 4.09.2012 r. organ po raz kolejny wydaje postanowienie o zawieszeniu na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania w sprawie z uwagi na rozpoczętą uchwałą intencyjną z 22.05.2012 r. procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ podaje, że za rozpoczęcie biegu 9 miesięcznego okresu zawieszenia uznaje dzień 20.06.2012 r. tj. dzień uzupełnienia przez stronę braków wniosku złożonego 10.10.2011 r. Postanowieniem z dnia 1.10.2012 r. SKO w Łomży uwzględnia zażalenie strony na zawieszenie postępowania stwierdzając, że dopuszczalny okres zawieszenia postępowania o warunki zabudowy z uwagi na procedurę planistyczną, upłynął w lipcu 2012 r. Postanowienie SKO wpływa do organu w dniu 5.10.2012 r.

9. w dniu 25.10.2012 r. po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu stowarzyszenia ekologicznego, organ po raz pierwszy informuje strony o przedłużeniu terminu wydania decyzji do 12.11.2012 r. W dniu 12.11.2012 r. organ wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w dniu 10.10.2011 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Burmistrz Czyżewa prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności, jak:

- niczym nieuzasadnione przerwy w działaniach organu od połowy grudnia 2011 r. do 5.03.2012 r., od 6.04.2012 r. do 13.06.2012 r. i od 20.08.2012 r. do 4.09.2012 r., przy jednoczesnym braku powiadamiania stron postępowania o przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy tj. przy oczywistym naruszaniu obowiązku z art. 36 K.p.a.;

- dwukrotne nieuzasadnione zawieszanie postępowania w sprawie, pierwsze dokonane w okolicznościach wskazujących na niemożliwość uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zanim upłynie dopuszczony ustawowo okres wstrzymania postępowania o warunki zabudowy z uwagi na procedurę planistyczną, drugie dokonane już po upływie dopuszczalnego wstrzymania biegu postępowania o warunki zabudowy z uwagi na procedurę planistyczną;

- wystosowanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o warunki zabudowy już po nadaniu temu wnioskowi biegu tj. po przystąpieniu do merytorycznej jego oceny, przy jednoczesnym niewystąpieniu potrzeby żądania uzupełniania braków wniosku, co potwierdziło SKO w Łomży;

- zignorowanie faktu uwzględnienia przez SKO w Łomży zażalenia wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy.

Czynności podejmowane przez organ mogły być odebrane jako zmierzające do wydłużenia postępowania i "przeciągnięcia" go do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wejście w życie przed wydaniem decyzji uczyniłoby bezprzedmiotowym rozpatrywanie wniosku. Zdaniem Sądu przy ocenie charakteru ewidentnej przewlekłości postępowania w sprawie, nie można pominąć tego, że w pierwszych miesiącach postępowania organ ignorował wynikający z art. 36 K.p.a. bezwzględny obowiązek powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez ustawodawcę. Niedopuszczalna jest sytuacja pozostawiania strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia postępowania. Naruszaniu standardów wskazanych w przepisach art. 35 i 36 K.p.a. towarzyszył przy tym brak koncentracji działań organu, którego jawnym przejawem było wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków wniosku po upływie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku i w sytuacji wcześniejszego jego traktowania jako kompletnego i pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Z tych względów Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu 12 listopada 2012 r. decyzji kończącej postępowanie, ponieważ przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Uwzględniając natomiast wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie 1000 złotych. Orzekając o wysokości grzywny Sąd miał na uwadze, że jest to jedna z wielu skarg spółki "[...]" na przewlekłe działanie Burmistrza Czyżewa. W tym samym dniu, w którym zapadł wyrok w przedmiotowej sprawie, Burmistrz Czyżewa został ukarany grzywnami w kwotach po 1000 złotych w sprawach II SA/Bk 62/12, II SA/Bk 64/12 i II SA/Bk 65/12. Sąd podniósł, że z urzędu jest mu wiadome, że na rozpatrzenie oczekuje jeszcze kilka skarg spółki na przewlekłe postępowanie Burmistrza Czyżewa w sprawach związanych z rozpatrywaniem innych indywidualnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania.

Burmistrz Czyżewa w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwą kontrolę formalną pisma strony skarżącej datowanego na 10 grudnia 2012 r., potraktowanie cofnięcia skargi na bezczynność organu jako skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji procedowanie poza granicami kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa kwalifikacja przedmiotowego pisma obligowała Sąd do umorzenia postępowania i wyłączała kognicję Sądu w zakresie rozstrzygania o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzucono ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu, o którym mowa w pkt 1 skargi kasacyjnej, naruszenie:

2) art. 54 §§ 1 i 3 p.p.s.a. i art. 62 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez skierowanie sprawy na rozprawę, zamiast przekazania jej właściwemu organowi w celu umożliwienia uwzględnienia skargi w trybie autokontroli - co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem przekazanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrzowi Czyżewa - zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. - umożliwiłoby organowi dokonanie autokontroli, zaś ewentualne uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, uchroniłoby organ od grzywny wymierzonej przez Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Czyżewa z pominięciem etapu kontroli dopuszczalności wniesienia tego pisma, w sytuacji gdy skarga winna być przez Sąd odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia przez stronę.

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez:

- przedstawienie stanu sprawy (faktów szczegółowo powołanych w uzasadnieniu wyroku) niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

- zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku konkretnych okoliczności (działań) organu wyczerpujących, zdaniem Sądu, znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Czyżewa;

- zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przesłanek oceny jurydycznej uzasadniającej przyjęcie, że w sprawie dot. warunków zabudowy, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

- zaniechania wyjaśnienia zasad, jakimi kierował się Sąd przy wymierzaniu grzywny w kwocie 1000 zł - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powołane uchybienia (braki) uzasadnienia wyrok uniemożliwiają kontrolę kasacyjną wyroku pod kątem prawidłowości zastosowania przez Sąd art. 149 §§ 1 i 2 p.p.s.a. oraz implikują w sobie założenie, iż rozstrzygnięcie Sądu zapadło na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a przez to rozstrzygnięcie Sądu zapadło z naruszeniem m.in. art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

5) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez wyrokowanie o przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, w sytuacji gdy zaistniały stan faktyczny uzasadniał wyłącznie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wydanie przez Burmistrza Czyżewa decyzji w sprawie warunków zabudowy (a także cofnięcia skargi na bezczynność organu - pismo z dnia 10 grudnia 2012 r.) czyniło bezprzedmiotowym orzekanie zarówno o bezczynności, jak i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ i powodowało potrzebę umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu wydanie przez organ administracji decyzji po złożeniu skargi nie czyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego i nie spowodowało potrzeby umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W szczególności niezasadnie podniesiony został zarzut co do błędnej kwalifikacji przez Sąd Wojewódzki pisma procesowego skarżącej spółki z dnia 10 grudnia 2012 r., którego treść według organu administracji stanowiła cofnięcie skargi na bezczynność w sprawie.

Tymczasem Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w świetle skargi oraz późniejszego pisma modyfikującego żądania strony skarżącej przedmiotem rozstrzygania stała się przewlekłość postępowania. Zauważyć należy, że Spółka już w skardze zarzucała organowi przewlekłość postępowania, a następnie po wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyraźnie domagała się orzeczenia przez Sąd w przedmiocie przewlekłości postępowania oraz wymierzenia grzywny.

Zaznaczyć również należy, że dopuszczalne było przekształcenie przez stronę skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał decyzję, jednak strona miała interes prawny w żądaniu wymierzenia organowi grzywny oraz stwierdzeniu przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest wywód w skardze kasacyjnej, że wyodrębnienie w ustawie dwóch skarg: na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania determinuje rozróżnienie dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji nie było dopuszczalne, aby w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał zmiany kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania. W świetle aktualnego stanu prawnego wskazywane przez organ administracji rozróżnienie przedmiotowe spraw sądowoadministracyjnych jest istotne zasadniczo tylko w aspekcie środków prawnych, które może zastosować Sąd.

W tym miejscu odwołać się należy do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., Sygn. akt II OSK 1360/12, w którym zaznaczono, że ratio legis kolejnych zmian przepisu art. 149 p.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.

Dokonując wykładni art. 149 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu podniósł, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Konkludując Sąd wskazał, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga również wyrażone w cytowanym postanowieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a.

Ze względów wyżej przedstawionych na akceptację zasługiwało dokonane przez Sąd Wojewódzki określenie przedmiotu postępowania, co czyni bezpodstawnym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wymienionych w pkt. 1 i 5 skargi kasacyjnej.

Chybiony okazał się także zarzut sformułowany w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd nie miał obowiązku przekazywania skargi w zakresie przewlekłości postępowania organowi albowiem postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się w związku ze skargą na bezczynność, a modyfikacji uległy jedynie wnioski w tej skardze zawarte. Dla końcowego określenia przedmiotu rozstrzygania nie miało decydującego znaczenia wstępne oznaczenie skargi. Ponadto w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było możliwe, aby po modyfikacji wniosków skargi w związku z wydaniem decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. – organ administracji orzekał w trybie autokontroli.

Oceniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegający według organu na niewyczerpaniu środków zaskarżenia przez stronę wskazać trzeba, że przed wniesieniem skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, wystarczające jest uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten w przedmiotowej sprawie został spełniony ponieważ inwestor wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czym wyczerpał środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że było to jedynie zażalenie na bezczynność, a nie na przewlekłość postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprzednie złożenie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wypełnia też formalny warunek dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania.

Za całkowicie nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w nim ustalenia dotyczące okoliczności istotnych do podjęcia rozstrzygnięcia oraz przedstawił podstawę prawną wyroku oraz jej wyjaśnienie. Nieuprawniony jest zarzut, iż stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu wyroku jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. Materiał zgromadzony w aktach sądowych oraz administracyjnych świadczy o prawidłowych ustaleniach co do zdarzeń i czynności mających znaczenie dla oceny, czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu.

Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazał uchybienia w prowadzonym postępowaniu które sprawiły, że organ działał w sposób nieefektywny, skutkujący zaistnieniem przewlekłości prowadzonego postępowania. Jako niezasadne należy uznać zarzuty odnośnie braku dokonania oceny "jakościowej" podejmowanych czynności w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd analizując sprawę rozróżnił sytuacje opóźniające bieg postępowania na takie, które były zależne od organu oraz takie, którym organ nie mógł zapobiec. Zaznaczyć należy przy tym, że ustawodawca nie określił w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębnych terminów załatwienia tej sprawy, wobec czego zastosowanie znajdują ogólne uregulowania, o których stanowi art. 35 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku wskazał trafnie okoliczności, które świadczą o przewlekłości prowadzonego postępowania i prawidłowo uzasadnił przyjęcie, że nosiło ono znamiona rażącego naruszenia prawa. Zaskarżony wyrok zawiera również przekonującą argumentację dotyczącą wysokości wymierzonej grzywny i celu jej orzeczenia.

Wymierzenie grzywny w dolnej granicy świadczy o tym, że Sąd uwzględnił częściowo wyjaśnienia organu co do tych przyczyn długotrwałego prowadzenia postępowania, na które organ nie miał wpływu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd był uprawniony, aby w ramach całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy uwzględnić fakt równoległego prowadzenia postępowań wskutek skarg tej samej strony skarżącej w przedmiocie bezczynności i przewlekłości działań organu co do wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla podobnych inwestycji.

Z tych wszystkich względów podstawy kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.