VII SA/Wa 793/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-24	
Data wpływu	2023-04-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Michał Podsiadło	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977;  art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 maja 2001 r. nr XLII/552/01 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 12 ust. 2 pkt 9 uchwały Rady Gminy Warszawa -Białołęka nr XLII/552/01 z dnia 25 maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru X-71-część I w Gminie Warszawa – Białołęka; II. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącej W. B. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W. B. złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Białołęka nr XLII/552/01 z 25 maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru X-71 - część I, w gminie Warszawa-Białołęka (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 161 z 4 sierpnia 2001 r. poz. 2371- plan) w zakresie § 12 ust. 2 pkt 9 planu, zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego :

1) § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wprowadzenie do planu przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe 1, co narusza prawo i winno skutkować stwierdzeniem nieważności planu;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wybiórcze powtórzenie w ww. części przepisów załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia, co stanowi modyfikację niekorzystną dla obywateli i przekroczenie granic ustawowego upoważnienia, a zatem narusza zasadę praworządności;

3) pkt 1-3 załącznika nr 2 ww. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie w skarżonej części, mimo że organ nie mógł decydować, czy wyjątki co do odległości od gazociągu powinny mieć zastosowanie do obszarów objętych planem;

4) art. 140 Kc w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i podjęcie uchwały zawierającej nieuprawnione ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i w korzystaniu z nieruchomości skarżącej.

Następnie wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w opisanej części, dopuszczenie dowodów wymienionych w pkt 1 – 6 oraz koszty postępowania.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W., przez którą przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia 05OO4 (gazociąg), O. SA (operator).

W gazociągu zmniejszono naprężenia w ściance rury o co najmniej 20% (i mniej niż 30%). W obowiązującym rozporządzeniu MG z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, co oznacza, że budynek jednorodzinny może być położony 17,5 m od gazociągu. W § 12 ust. 2 pkt 9 uchwała natomiast wymaga, aby taki dom był oddalony od gazociągu o 35 m. Ograniczenia te przeniesiono do planu pomijając wyjątki korzystne dla obywateli.

Wynika to m.in. z faktu, że operator zaaprobował projekt zagospodarowania terenu, w którym planowany budynek leży 17,5 m od gazociągu. Wprowadzenie do planu przepisów powszechnie obowiązujących - i to wybiórczo - ogranicza prawo własności i winno skutkować stwierdzeniem nieważności planu w tej części.

Następnie zaznaczyła, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji (art. 17 ust. 2 z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), zgodnie z którym przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy - uchwała weszła w życie w 2001 r.), że 9 stycznia 2023 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie odpowiedział.

Przytaczając orzecznictwo podniosła, że uchwała nie może powielać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a wybiórcze recypowanie przepisów rozporządzenia narusza prawo (§118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Naruszenie zasad techniki prawodawczej występuje, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami, rozporządzeniami), lub wykracza poza upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego.

Strona wskazała na wyrok z 11 września 2018 r. II OSK 2239/17, w którym NSA stwierdził, że naruszenie zakazu powielania w planie przepisów rozporządzenia – MP istotnie naruszenie prawo, co - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje do stwierdzenia nieważności tej części planu. Podała, że z § 12 ust. 2 pkt 9 planu wynika, że dla obszarów mieszkaniowych (M), w strefie bezpieczeństwa 65m od linii gazociągu wysokiego ciśnienia 0500, obowiązują ograniczenia zabudowy: zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu; nakaz zachowania następujących bezpiecznych odległości od gazociągu: 25m - dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, 30m - dla parkingów samochodowych, 35m - dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50m - dla zabudowy mieszkaniowej zwartej, 65m - dla budynków użyteczności publicznej; (...). Zapisy te przeniesiono z załącznika nr 2 do rozporządzenia bez uwzględnienia wyjątków, z których (pkt 1-3) wynika, kiedy dopuszczalne jest zmniejszenie odległości podstawowych w razie zmniejszenia naprężenia zredukowanego w gazociągu.

Plan powinien być zgodny z rozporządzeniem, ale sformułowany tak, aby w przypadku zmiany rozporządzenia był z nim zgodny.

Podejmując uchwałę organ przekroczył upoważnienie ustawowe, wprowadzając ograniczenia prawa własności idące dalej niż zawarte w rozporządzeniu. Tym samym, naruszył art. 40 ust. 1 u.s.g., jak i art. 140 Kc w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji, wyłączając z zagospodarowania nieruchomości pas 35 m od gazociągu. Skarżąca zaznaczyła, że wystąpiła o pozwolenie na budowę. Prezydent m.st. W- wy w postanowieniu z 9 czerwca 2022 r. wskazał na konieczności zachowania wynikających z planu odległości od gazociągu.

Zaznaczyła, że ww. wyroku z 11 września 2018 r. NSA stwierdził nieważność planu co do § 11 ust. 2 pkt 7 tożsamego z zaskarżoną częścią planu, a więc przesłanki w nim zawarte znajdują zastosowanie w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w tej części zapisy planu oparto na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. i przy uwzględnieniu stanowiska O. "[...]" P. S.A. z pisma z 13 maja 1999 r., wskazującego na konieczność przyjęcia odległości podstawowych od gazociągu zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia z 14 listopada 1995 r.

Zdaniem organu, przyjęte ograniczenia, nie naruszają ani obowiązującego w czasie sporządzania projektu planu rozporządzenia z 14 listopada 1995 r., ani aktualnego rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r. Treść załączników do rozporządzenia z 14 listopada 1995 r. i z 26 kwietnia 2013 r. jest tożsama.

Załącznik do uprzedniego rozporządzenia przewidywał zmniejszenie odległości podstawowych, w przypadku mniejszego naprężenia zredukowanego. W planie nie dopuszczono takich wyjątków, gdyż Z. "[...]" w ww. piśmie wskazał na uwzględnienie zasad rozporządzenia z 14 listopada 1995r.

Rozporządzenie z 26 kwietnia 2013 r. w § 110 stanowi, że dla gazociągów wybudowanych: 1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, 2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10,0 MPa wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, w odniesieniu do budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej, dla gazociągu wysokiego ciśnienia, o średnicy powyżej 300 do 500 m, wynosi 70 m, czyli odpowiednio po 35 m od osi tego gazociągu. Gazociąg, zrealizowano przed 12 grudnia 2001 r., w technologii odbiegającej od obecnych, ostrzejszych standardów i w świetle ww. § 110 nie stosuje się do niego obecnych przepisów.

Nie naruszono więc zasad: prawidłowej legislacji, praworządności i prawa własności skarżącej. Mimo, że ograniczenie to może być mniejsze, to G. S.A. pozytywnie uzgodnił przedsięwzięcie. Zgodność inwestycji z obecnymi przepisami nie stanowi o wadliwości planu uchwalanego w oparciu o poprzednie przepisy.

Dalej organ zakwestionował charakter inwestycji skarżącej, jako zabudowy rozproszonej. Wskazał na art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiujący "zwartą zabudowę" i stwierdził, że zamierzenie spełnia cechy zabudowy zwartej (projektowany budynek leży ok.: 22,7 m od budynku przy ul. [...]; 25 m od budynku przy ul. [...]; 53,4 m od budynku przy ul. [...]; 54,9 m od budynku przy ul. [...]; 69,5 m od budynku przy ul. [...], jednorodzinnych). Zgodnie z planem i rozporządzeniem z 26 kwietnia 2013 r. strefa bezpieczeństwa wynosi 50 m, odległość podstawowa to 50 m, a strefa kontrolowana 100 m. Potencjalna możliwość zmniejszenia odległości podstawowych o 50% nie zmieniłaby wiec tego, że budynek byłby w za małej odległości od gazociągu.

Organ dodał, że skarżąca nie złożyła protestu ani zarzutu do projektu planu, a Wojewoda podczas oceny uchwały nie stwierdził uchybień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy skargą do sądu administracyjnego jest wykazanie przez stronę, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W wykonaniu tego warunku skarżący musi wskazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Skarżąca jest właścicielką działki nr ew. [...] przy ul. [...] w W., pod którą usytuowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia 05004 O. S.A. Na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru X-71 - część I w gminie Warszawa - Białołęka uchwalony uchwałą nr XLII/552/01 z 25 maja 2001 r. Rady Gminy Warszawa – Białołęka (dalej plan). Zapis § 12 ust. 2 pkt 9 uchwała wymaga, aby dla obszarów mieszkaniowych (M), którego przeznaczeniem podstawowym jest dla m.in.: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna była oddalona od ww. gazociągu - bez wyjątku - o 35 m.

Skarżąca posiada zatem interes prawny w kwestionowaniu ww. zapisu planu.

Zostały również spełnione wymogi umożliwiające merytoryczne rozpoznanie skargi, bowiem 9 stycznia 2023 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. w uprzednim brzmieniu – (art. 17 ust. 2 z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935 - uchwała weszła w życie w 2001 r.).

Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej była kontrola przez Sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień w zakresie działki skarżącej w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na zakres kontroli ww. planu w skarżonej części oddziałuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2239/17 w którym Sąd ten stwierdził jego nieważność w zakresie § 11 ust. 2 pkt 7 (symbolu MU) tożsamego w treści z zaskarżoną w niniejszej sprawie częścią planu tj. § 12 ust. 2 pkt 9 (symbol M).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza bowiem, że muszą one przyjmować, że badana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, niemniej może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia innej sprawy (zob. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2295/14 – CBOSA). Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I FSK 1227/16). Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Przypomnieć należy, że w kwestionowanym § 12 ust. 2 pkt 9 planu prawodawca miejscowy dla obszarów mieszkaniowych (M), w strefie bezpieczeństwa 65m od linii gazociągu wysokiego ciśnienia 0500, wprowadził m.in.: nakaz zachowania bezpiecznych odległości od gazociągu: 35m - dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50m - dla zabudowy mieszkaniowej zwartej. Zapisy te organ przeniósł z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się konsekwentnie, że powtórzenie regulacji ustawowych, ich modyfikacja i uzupełnienie w przepisach gminnych jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może ponownie regulować tego, co już regulują obowiązujące przepisy. Taka uchwała - jako istotnie naruszająca prawo - jest nieważna. Skoro powtarzany przepis już obowiązuje, to jego powtórzenie jest normatywnie zbędne, jak i może być dezinformujące, gdyż zapis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - niepublikowany; wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Ponadto, brak odwołania się w zaskarżonej części uchwały do przepisów szczególnych, skutkowało pominięciem wyjątków wymienionych w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia pkt 1-3 dopuszczających zmniejszenie odległości podstawowych w przypadku zmniejszenia naprężenia zredukowanego w gazociągu. W przedmiotowym gazociągu zmniejszono natomiast naprężenia w ściance rury o co najmniej 20% (i mniej niż 30%). Zgodnie zaś z punktem 1 załącznika nr 2 odległość zmniejszoną w stosunku do odległości podstawowych można przyjąć stosując zmniejszenie naprężenia zredukowanego w ściance rury. Jeżeli odległość gazociągu do obiektu terenowego wynosi co najmniej: 1) 75% odległości podstawowych, naprężenie zredukowane należy zmniejszyć o 10%; 2) 50% odległości podstawowych, naprężenie zredukowane należy zmniejszyć o 20% i 3) 25% odległości podstawowych, naprężenie zredukowane należy zmniejszyć o 30%. W następnych punktach załącznika nr 2 pozwala na redukowanie odległości zabudowy z uwagi na redukowanie naprężenia w ściance rury.

W planie określono jedynie podstawowe odległości od gazociągu, bez żadnej możliwości ich zredukowania, na co pozwalało ww. rozporządzenie.

Pomimo tego, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem jedynie wykonawczym, tak jak i cyt. rozporządzenie z 14 listopada 1995 r., to plan nie może inaczej regulować kwestii uregulowanej już w rozporządzeniu, o czym była mowa powyżej.

Wprowadzenie do planu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, i to częściowe, skutkowało ograniczeniem prawa własności skarżącej, w tym zabudowy działki, a więc przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Zauważyć przy tym należy, że zasadę nieprzenoszenia do aktów prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego wyrażał zarówno § 77 ust. 4 uchwały Nr 47 Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310 – utracił moc 30 marca 2001 r.), jak i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).

Skutkiem takich działań organu planistycznego – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 11 września 2018 r. II OSK 2239/17 – było również to, że przy zmianie rozporządzenia, plan regulowałby odmiennie powyższe zagadnienia, co z kolei skutkowałoby sprzecznością zapisów planu i przepisów rozporządzenia.

W konsekwencji doszło także naruszenia art. 7 Konstytucji RP (zasady praworządności) i art. 94 Konstytucji RP wskazującym, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Organ planistyczny uprawiony był jedynie do odwołania się do regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych.

Kończąc Sąd tylko na marginesie wskazuje, że również operator w piśmie z 24 października 2023r. wyjaśnił, że pismo z 13 maja 1999r., na które powołuje się organ planistyczny, jest jedynie wskazówką, że warunki jakim powinny odpowiadać sieci gazowe określa rozporządzenie, które podaje kilka możliwości, w jakim można sytuować budynki względem gazociągu, a w planie przyjęto tylko odległości podstawowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że opisane istotne naruszenie prawa – z mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – zobligowany był do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 2 pkt 9 planu.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.