II OSK 1381/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-04	
Data wpływu	2018-05-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 427/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016; art. 50,51 ust. 1, 71 ust. 3;  Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 105 par. 1, 138 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz H. P. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 427/17 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 427/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi W. P. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zbadania przestrzegania przepisów prawa budowlanego przy użytkowaniu budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w C. w części dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania części wydzielonego samodzielnego lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że 29 października 2010 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo W. P. zawierające wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez H. P., polegającej na częściowej zmianie sposobu użytkowania wspólnego budynku mieszkalnego bez zgody współwłaścicielki tego budynku położonego przy ul. O. [...] w C..

Z pisma wynikało, że interweniująca domaga się przywrócenia stanu poprzedniego budynku ze względu na pogorszenie warunków higieniczno-sanitarnych zagrażających zdrowiu mieszkańców w związku z chorobami dermatologicznymi oraz ze względu na brak zgody współwłaścicielki na zmianę sposobu użytkowania.

PINB ustalił, że gabinet lekarza dermatologa urządzony w jednym z pokoi mieszkania usytuowanego na piętrze budynku, funkcjonuje od 1 maja 1986 r. Z gabinetu korzysta współwłaściciel lokalu mieszkalnego. Lokal mieszkalny znajdujący się na piętrze budynku jest współwłasnością ustawową małżeństwa H. P. i H. S.. Drugi z lokali mieszkalnych znajduje się na parterze budynku i jest własnością W. P.. Oba lokale mieszkalne dostępne są ze wspólnej klatki schodowej, stanowiącej, wraz z pomieszczeniami w piwnicy budynku, współwłasność właścicieli wydzielonych lokali. W czasie dokonania zmiany sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego na gabinet lekarski obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.). Inwestor uzyskał zgodę na prowadzenie prywatnej praktyki lekarskiej. Ponadto inwestor przedłożył do akt sprawy pozytywną opinię sanitarną z [...] lipca 1998 r. dotyczącą gabinetu, wydaną przez Państwowy Rejonowy Inspektorat Sanitarny. Przeznaczenie na gabinet lekarski jednego pokoju o powierzchni około 12 m2 nie wymagało wykonania robót budowlanych podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i było dopuszczalne bez zmiany charakteru lokalu mieszkalnego i konieczności wydzielenia gabinetu, jako oddzielnego lokalu - gabinet był nadal częścią lokalu mieszkalnego. Także zgodnie z obowiązującym w czasie wszczęcia postępowania Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. z 2000 r., Nr 20, poz. 254), pomieszczenie, w którym wykonywana jest praktyka może stanowić część lokalu mieszkalnego. Ponieważ obowiązek dostosowania pomieszczeń gabinetu do aktualnych przepisów wynika już wprost z ustawy brak jest zasadności nakładania takiego obowiązku decyzją administracyjną.

Pełnomocnik Skarżącej w odwołaniu od ww. decyzji zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 1 i 2 p.b., poprzez brak dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wobec podjęcia w części obiektu budowlanego działalności zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Zarzucono, że przeznaczono do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miały przeznaczenie mieszkalne oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 10, 77 § 1, 80, 105 oraz 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 pkt 2 p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB jest prawidłowa albowiem brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Pomimo braku wyczerpującego zweryfikowania kwestii dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy przyjęciu przez organ nadzoru budowalnego pierwszej instancji, iż zmiana ta nastąpiła samowolnie, przeprowadzone postępowanie wykazało brak podstaw do nakładania jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie postępowanie to jest bezprzedmiotowe. W sytuacjach, w których nie dochodzi do naruszenia prawa, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do działania w trybie administracyjnym, co nie wyklucza dochodzenia przez stronę doznającą szkody ochrony na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.

Skargę na decyzję WINB złożyła H. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 105 §1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w momencie stwierdzenia braku pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania w związku z podjęciem działalności leczniczej;

2. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w decyzji ustosunkowania się co do braku pozwolenia właściwego organu na podjęcie działalności w części obiektu budowlanego zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne dla pozostałych osób trzecich (mieszkańców) korzystających z tego samego wejścia co osoby chore;

3. art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez przyzwolenie na zmianę użytkowania lokalu w związku z podjęciem działalności w części obiektu budowlanego zmieniające warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne dla pozostałych osób trzecich (mieszkańców) korzystających z tego samego wejścia, co osoby chore bez odpowiedniego pozwolenia organu na zmianę sposobu użytkowania;

4. art. 7 i 12 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności wynikających z zamontowania umywalki w gabinecie, gdzie nie ma rur wod.-kan., nie dokonując przy tym robót budowlanych oraz znaczną przewlekłość postępowania II instancji, która wydała decyzję po 4 latach od zaskarżenia.

W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżona decyzja w rzeczywistości skupia się tylko na art. 71 ust. 2 pkt 1 p.b., a istota sprawy to w rzeczywistości art. 71 ust. 2 pkt 2 p.b., poprzez przyzwolenie na zmianę użytkowania lokalu w związku z podjęciem działalności w części obiektu budowlanego, zmieniające warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne dla pozostałych osób trzecich (mieszkańców) korzystających z tego samego wejścia, co osoby chore bez odpowiedniego pozwolenia organu na zmianę sposobu użytkowania. Niewątpliwie są to choroby wysoce zakaźne, a więc zmieniające warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne obiektu budowlanego. Co prawda lokale są wydzielone, ale wspólna jest klatka schodowa budynku, drzwi wejściowe, wspólna jest także furtka i dojście do obiektu budowlanego, co stanowi zmianę warunków zdrowotnych oraz sanitarnohigienicznych w całym obiekcie budowlanym. Odnośnie do doprowadzenia wody w gabinecie stwierdzono, że nie można zamontować umywalki i mieć odpływu w pomieszczeniu, gdzie nie ma rur wod.-kan., zgodnie z projektem budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 427/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Według obecnie obowiązujących przepisów zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Aktualnie sytuację usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania reguluje art. 71a p.b. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), która w art. 2 zawiera przepisy intertemporalne, a zwłaszcza art. 2 ust. 3. Stanowi on, że przepisu art. 71a p.b. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, które to miało miejsce w dniu 31 maja 2004 r. W takich przypadkach zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Datą graniczną w sprawie jest zatem 31 maja 2004 r.

WINB w uzasadnieniu swojej decyzji m. in. analizuje brzmienie obecnego art. 71 p.b., dotyczącego obowiązków wynikających z zamierzonej lub dokonanej już zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Analizuje także treść odpowiedników wskazanego przepisu w archiwalnej już ustawie z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.), czyli art. 44 i 45. Wg art. 44 d.p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Art. 45 ust. 1 doprecyzowywał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności:

1. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu,

2. naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych,

3. zwiększenie lub zmianę układu obciążeń.

Zgodnie z treścią ust. 2 ww. przepisu w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37.

Zarówno art. 45 d.p.b., jak i art. 71 p.b. nie wprowadzają tu zamkniętego katalogu przesłanek świadczących o ewentualnej zmianie sposobu użytkowania, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" (zob. też wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10). Analiza stanu faktycznego jedynie pod kątem przesłanek wprost wymienionych we wskazanych przepisach nie jest zatem wystarczająca, bowiem także i inne przesłanki mogą świadczyć o zmianach relewantnych z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów. Orzecznictwo sądowe, odnoszące się zarówno do d.p.b., jak i obecnie obowiązującego p.b. wskazuje, jakie jeszcze sytuacje mogą świadczyć spełnieniu takich przesłanek.

I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 grudnia 1990 r., sygn. IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9, "przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (...), wymagającą zgody właściwego organu administracji, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w szczególności w art. 45 ust. 1 pkt 2 i 3, a także w art. 37 ust. 1 tej ustawy."

Podobnie stwierdził WSA w Gliwicach w wyroku z 27 marca 2015 r., sygn. II SA/Gl 1362/14, który przywołując przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. uznał, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu (obecnie wystarczające jest zgłoszenie – przyp. tut. Sądu) należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 p.b." (także np. WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. II SA/Wr 180/11; wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 553/10).

Kwestia ta nie została rozpoznana przez organy, mając na uwadze zwiększoną intensywność użytkowania budynku przez przyjmowanie pacjentów w ramach działalności gospodarczej (usługowej, leczniczej). Zatem analizę relewantnych przepisów przeprowadzono w sposób wybiórczy, nie rozpoznając jej wszechstronnie. Niewątpliwie też należałoby ustalić, czy prowadzona tam działalność gospodarcza (usługowa, lecznicza) nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje (por. wyrok NSA w Gdańsku z 29 marca 1992 r., sygn. SA/Gd 3/92, Wokanda 1992/10/16).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. 2016.1638 – dalej u.d.l.) "Pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wg ust. 2 wymagania, o których mowa w ust. 1, dotyczą w szczególności warunków:

1. ogólnoprzestrzennych;

2. sanitarnych;

3. instalacyjnych.

Art. 207 ust. 1 u.d.l. stwierdza jednak, że podmiot wykonujący działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy, niespełniający wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2017 r. Zatem, nawet jeśli poszczególne wymagania szczegółowe nie były spełnione, jest nadal czas na dostosowanie gabinetu do nowych przepisów technicznych. Nie zmienia to faktu, że organy nie rozpoznały prawidłowo kwestii wpływu intensyfikacji użytkowania obiektu na konieczność uzyskania formalnej akceptacji ze strony właściwego organu. Przy tym w decyzji z [...] czerwca 1976 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wyraźnie wskazywano, że jest to budynek mieszkalny dwurodzinny (a nie usługowy) i "budynek należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem".

Zagadnienie przewlekłości postępowania, zdaniem Sądu, nie może być rozpoznane w niniejszej sprawie, bowiem wymaga to wniesienia odrębnej skargi.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 7, 8, 12, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który warunkowałby uchylenie rozstrzygnięć;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu i instancji, iż sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy wskazuje na zasadność umorzenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego, a przez to bezzasadnie zostały uchylone orzeczenia organów administracji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że decyzje organów nadzoru budowlanego zostały błędnie uchylone ze wskazaniami nieadekwatnymi do stanu faktycznego sprawy przedstawionego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, podczas gdy organ drugiej instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego o umorzeniu postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie orzeczeń organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd;

5. art. 135 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten winien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego aktu naruszało przepisy prawa materialnego lub procesowego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a wynika z akt sprawy;

6. art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w konsekwencji wyprowadził z materiału dowodowego wnioski prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nader lakoniczny, bez wskazania jakiego rodzaju czynności dowodowe winny zostać dodatkowo przeprowadzone, celem prawidłowego ustalenia kwestii wpływu intensyfikacji użytkowania obiektu, podczas gdy organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie nie kwestionowały, iż do zmiany sposobu użytkowania w rzeczywistości doszło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wnieśli również H. P. i H. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegający na niewyjaśnieniu w treści pisemnego uzasadnienia, które to przepisy postępowania zostały naruszone oraz dlaczego przyjęto że zostały naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a uzasadnienie w niniejszej sprawie nie zawiera wyjaśnienia które przepisy postępowania zostały naruszone oraz dlaczego przyjęto że zostały naruszone w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2. art, 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 75 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, w sytuacji gdy skarżący nie kwestionowali ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji II instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co narusza przepisy Prawa budowlanego, podczas gdy zważywszy na fakt, że Sąd Administracyjny jest jedynie sądem kasatoryjnym oraz zważywszy na fakt, że uzasadnienie odnosi się do norm prawa materialnego, a nie przepisów prawa procesowego, które rzekomo zostały naruszone brak podstaw do uchylenia obu decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego H. S. i H. P. wnieśli o jej oddalenie przedstawiając argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, toteż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez H. P. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest rzeczywiście częściowo niejasne. Zdaniem NSA, niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu I instancji, że kwestia zmiany sposobu użytkowania nie została rozpoznana przez organy administracji z uwzględnieniem zwiększonej intensywności użytkowania budynku przez przyjmowanie pacjentów w ramach działalności gospodarczej (usługowej, leczniczej) a zatem analizę relewantnych przepisów przeprowadzono w sposób wybiórczy, nie rozpoznając jej wszechstronnie. Niezrozumiałe jest, co organy administracji miałyby wyjaśnić i jakie czynności dowodowe przeprowadzić. Tego rodzaju wskazanie nie nadaje się do wykonania i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji nie będą nim związane.

Stwierdzić jednak należy, że ww. niejasne wskazanie nie było jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oprócz tego wskazał także na konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy prowadzona działalność lecznicza nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile plan taki obowiązuje. Konieczność dokonania takiej oceny nie została zakwestionowana we wniesionych skargach kasacyjnych. Już chociażby z tego powodu skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione.

Rozpoznając sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadania, czy użytkowanie to jest zgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zastosowanie mają, jak to zasadnie wskazały organy administracji, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.).

Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 71 ust. 3 ww. ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z art. 50 ww. ustawy wynikało, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do podejmowania czynności, jeśli roboty budowlane były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. "Przepisy", o których mowa w tym artykule, to również przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan jest prawem miejscowym. Odpowiednie zastosowanie art. 50 ustawy Prawo budowlane do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oznacza, że organu nadzoru budowlanego były zobowiązane także do ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania nie narusza wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z przepisami miejscowego planu, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Bez zbadania zgodności wykorzystywania lokalu mieszkalnego w celu wykonywania działalności leczniczej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umorzenie postępowania uznać należy za przedwczesne.

Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie do tego, czy na terenie, na którym znajduje się lokal, którego użytkowanie zostało zmienione, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak jakie wynikają z niego wymogi. Nie ma na ten temat wzmianki w uzasadnieniach kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji jak również w aktach sprawy nie ma informacji odnośnie do tej kwestii. Konieczne jest tym samym wyjaśnienie tego aspektu sprawy przez organy nadzoru budowlanego co czyni zasadnym rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku.

Dokonanie przez organy administracji ww. ustaleń będzie oczywiście konieczne, o ile potwierdzona zostanie okoliczność, że wydzielony samodzielny lokal mieszkalny znajdujący się w budynku przy ul. O. [...] w C. nadal jest użytkowany jako na gabinet lekarski. Z uwagi na upływ czasu stan ten mógł bowiem ulec zmianie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.