Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie zasiłku okresowego stwierdza, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 13 września 2013 r. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. – skargę, w której zarzucił temu organowi przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na opłacanie pomocy osób drugich. Skarżący wyjaśnił, że odwołanie to złożył w dniu 28 maja 2013 r., zaś w dniu 19 sierpnia 2013 r. skierował do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, powołując się na okoliczność, iż przed jej wniesieniem rozpatrzyło przedmiotowe odwołanie Z. W. z dnia 28 maja 2013 r. Organ wyjaśnił, że odwołanie to wpłynęło do jego siedziby w dniu 3 czerwca 2013 r. W dniu 21 sierpnia 2013 r. do siedziby organu odwoławczego wpłynęło natomiast złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu powyższego środka zaskarżenia i niewydaniu stosownego orzeczenia. W dniu 30 sierpnia 2013 r. Kolegium wydało natomiast decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] organ odwoławczy rozpatrzył złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga Z. W. zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego unormowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również podkreślić, że rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zasiłku okresowego na opłacenie osób drugich.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący przed złożeniem skargi wyczerpał przysługujące mu w administracyjnym toku instancji środki zaskarżenia, albowiem w dniu 19 sierpnia 2013 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym skargę uznać należy za dopuszczalną.

Ponadto bezspornym jest, że przed złożeniem rozpoznawanej skargi budzące zastrzeżenia strony postępowanie odwoławcze zostało zakończone poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 30 sierpnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r.

Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Kolegium tegoż postępowania podlega oddaleniu. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235), iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Zatem sam fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nie zwalnia z oceny w postępowaniu sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, i (ewentualnie) z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 p.p.s.a., z pominięciem (wobec wskazanych okoliczności) zobowiązywania organu do wydania konkretnego aktu administracyjnego (por. także postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, publ. ONSA i WSA 2013/1/7, LEX nr 1271778 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 60/13).

W literaturze wskazuje się, że przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Przewlekłość postępowania może mieć jednak również formę statyczną (pasywną), wyrażającą się w zaniku jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracji po wszczęciu postępowania (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 118).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, LEX nr 1377339).

W ocenie Sądu w taki właśnie sposób prowadzone było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postępowanie drugoinstancyjne zainicjowane odwołaniem Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Należy wskazać, że w doktrynie niejednolite jest stanowisko co do tego, od kiedy liczy się termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. A. Wróbel przyjmuje, że termin ten zaczyna się z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w I instancji, z zastrzeżeniem, że do tego terminu nie wlicza się terminu 7 dni, w którym organ jest zobowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wydanie 4, Warszawa 2011, s.339). Z kolei J. Borkowski wskazuje, że termin ten liczy się od dnia wpływu odwołania – wraz z aktami sprawy (art.133 kpa) – do organu odwoławczego. Zdaniem tego autora jest to zatem okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego i nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie 12, Warszawa 2012, s. 234).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r. wpłynęło do siedziby organu I instancji w dniu 28 maja 2013 r. (k. 1 akt adm. I inst.). Do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynęło ono natomiast w dniu 3 czerwca 2013 r. (k. 3 akt adm. I inst.). Zatem nawet gdyby przyjąć korzystniejsze dla organu odwoławczego stanowisko, iż trzydziestodniowy termin do rozpatrzenia odwołania biegnie dopiero od dnia jego wpływu do tego organu, i tak nie budzi wątpliwości, że termin ten został w niniejszej sprawie przekroczony, skoro przedmiotowy środek zaskarżenia został rozpatrzony – co jest bezsporne – dopiero w dniu 30 sierpnia 2013 r. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika, by w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego Kolegium podejmowało jakiekolwiek czynności, które usprawiedliwiałyby tak znaczną, bo niemal dwumiesięczną zwłokę w załatwieniu odwołania. Organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Nie zlecał również takich czynności organowi I instancji. Ponadto wymaga podkreślenia, że pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, Kolegium nie zawiadomiło strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczyło nowego terminu załatwienia sprawy, do czego było zobligowane nawet, jeśli zwłoka powstała z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.).

Z powyższych względów Sąd uznał skargę Z. W. za zasadną i działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w sposób przewlekły rozpatrywało odwołanie skarżącego z dnia 28 maja 2013 r. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zasiłku okresowego.

Jednocześnie na mocy tego przepisu Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Kolegium postępowania odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, iż opieszałość w działaniu organu odwoławczego nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy, a doprowadziła do niemal trzykrotnego przedłużenia terminu jej załatwienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.