Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 668/20 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 20 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 668/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. C. (dalej jako skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 23 grudnia 2019 r. nr KG-CU-IV-2.4220.101.2019 w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Funkcjonariusze Straży Granicznej podczas kontroli granicznej autobusu kursowego użytkowanego przez przewoźnika P. C. - B., służącego do regularnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym na trasie T. (UA) - W. (PL) w dniu 17 marca 2018 r. ustalili, że kontrolowany przewoźnik przywiózł do granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej obywatela Ukrainy V. P., nie posiadającego ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w tym dniu. W okazanym do kontroli zwykłym (nie biometrycznym) paszporcie wiza ww. obywatela Ukrainy rozpoczynała termin ważności dopiero w dniu 19 marca 2018 r. Pasażer ten nie dysponował innym, niż okazany do kontroli, dokumentem, z którego można byłoby wywodzić prawo wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego Komendant Placówki Straży Granicznej w Korczowej wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika, a następnie decyzją z dnia 10 maja 2018 r. nr BI-KO/24/D-KNP/2018 nałożył na ww. przewoźnika karę administracyjną w wysokości 12.741,90 zł na podstawie art. 462 ust. 1, 2 i 4, 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 25 lipca 2018 r. nr KG-CU-IV-2.4220.116.2018 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/18, uchylił powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Powodem uchylenia było to, że organy administracyjne nie uwzględniły przepisów działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego regulujących postępowanie w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, które zostały wprowadzone z dniem 1 czerwca 2017 r. Sąd uznał, że obszar kar administracyjnych zawarty w art. 462 ustawy o cudzoziemcach nie został całkowicie uregulowany. Regulacja dotycząca nakładania kar na przewoźników zawarta w ww. przepisie dotyczy bowiem wyłącznie przesłanek nałożenia kary, jej wysokości, egzekucji oraz przedawnienia jej płatności. Brak jest natomiast regulacji dotyczącej miarkowania kary, instytucji odstąpienia od jej nałożenia, udzielenia pouczenia oraz przedawnienia nałożenia kary. Sąd stwierdził, że w zakresie nie objętym regulacją, winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa K.p.a..

Komendant Placówki Straży Granicznej w Korczowej, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr BI-KO/36/D-KNP/2019 nałożył na ww. przewoźnika karę administracyjną w wysokości 3.000 euro, za przywiezienie 17 marca 2018 r. drogą lądową do granicy Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca nie posiadającego ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Polski, co odpowiadało podstawie prawnej z art. 462 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) – dalej "ustawa o cudzoziemcach".

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie art. 2 Konstytucji RP art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach bowiem nałożenie kary przewidzianej w tym ostatnim przepisie nie uwzględnia jej miarkowania, jest automatyczne i poprzez bezwzględną wysokość wymierzanej kary prowadzi do nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z 23 grudnia 2019 r. nr KG-CU-IV-2.4220.101.2019 utrzymał w mocy decyzję. Organ wskazał jakie regulacje prawne mają zastosowanie przy przekraczaniu granicy UE przez obywatela Ukrainy. Wynikało z nich, że V. P. chcąc przekroczyć granicę, nie posiadając paszportu biometrycznego, powinien posiadać ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu. Nikt nie kwestionował faktu braku dokumentu uprawniającego cudzoziemca do przekroczenia granicy lecz zakres odpowiedzialności administracyjnej jaki z tym faktem wynikał z obowiązujących przepisów ustawy o cudzoziemcach. Organ przedstawił jakie cele przyświecały wprowadzeniu kar administracyjnych za niewykonywanie obowiązków związanych z przekraczaniem granicy tj. skuteczne zwalczanie nielegalnej emigracji poprzez ustanowienie systemu kar administracyjnych na przewoźników, które mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Kara administracyjna ma służyć wymuszeniu efektywniejszego postępowania przewoźnika w przyszłości w realizacji jego obowiązków. Celem jest przeciwdziałanie temu, aby przewoźnicy nie stwarzali warunków sprzyjających nielegalnej imigracji.

Organ wskazał na brak uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli zostały spełnione wymogi do nałożenia kary to organ zobligowany jest do wydania decyzji o jej nałożeniu. Organ dysponuje uznaniowością jedynie przy określeniu wysokości samej kary, co wynika z treści przywołanego przepisu. Odnosząc się do argumentacji o konieczności innego potraktowania kiedy brak jest w ogóle wizy wjazdowej od sytuacji kiedy do granicy przewieziono osobę, która posiada wizę lecz jej ważność rozpoczyna się za 2 dni, organ zauważył, że obowiązek kontrolny wynikający z art. 459 ust. 1 -2 ww. ustawy odnosi się także do sprawdzenia ważności wizy, bowiem w pojęciu "wymaganej wizy" mieści się również to, czy w danym momencie uprawnia ona do wjazdu. Chodzi o wizę wymaganą do wjazdu w określonym miejscu i czasie do określonego kraju a nie jakąkolwiek wizę kiedykolwiek wydaną, czy też obowiązującą w innym terminie niż data przekraczania granicy.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna wyłączająca możliwość nałożenia przez organ na przewoźnika kary pieniężnej, o której mowa w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W sposób jednoznaczny zostało wykazane, że przewoźnik P. C. - B. nie dołożył wymaganej przepisami prawa staranności sprawdzając w dniu 17 marca 2018 r. dokumenty posiadane przez obywatela Ukrainy, V. P.. Rzetelne sprawdzenie dokumentu podróży cudzoziemca byłyby wystarczające do stwierdzenia, że pasażer nie posiada dokumentów uprawniających do wjazdu w tym dniu.

Organ zauważył, że obowiązkiem przewoźnika jest sprawdzenie posiadania przez podróżnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie przekroczenia granicy. Brak spełnienia tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary administracyjnej na przewoźnika w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia opisanych warunków. Organ uznał, że w okolicznościach sprawy nie podjęto wystarczającej i skutecznej próby weryfikacji dokumentów ww. cudzoziemca. Przywiezienie cudzoziemca, który nie mógł wykazać uprawnienia wjazdowego oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych w przepisach ww. ustawy i stanowiło podstawę do nałożenia na podmiot kary administracyjnej.

Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji, po rozważeniu - w oparciu o art. 189d K.p.a. - przesłanek zasadności wymierzenia kary przewoźnikowi w kontekście dołożenia przez niego należytej staranności, o której mowa w art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, stwierdził, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.. Nie sposób uznać, że przywiezienie do granicy obywatela państwa trzeciego nieposiadąjącego wymaganych na wjazd i pobyt dokumentów narusza prawo w sposób znikomy, ponieważ stwarzanie warunków do nielegalnej migracji wiąże się nierozerwalnie z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego nie tylko RP, ale wszystkich państw członkowskich. Polska jest państwem posiadającym granicę zewnętrzną Wspólnoty, a przynależność Polski do strefy Schengen wiążąca się z brakiem kontroli na granicach wewnętrznych powoduje, że nielegalne przekroczenie granicy RP umożliwia osobie nie posiadającej prawa wjazdu i pobytu poruszanie się po całym terytorium Schengen. Obowiązki nałożone na przewoźników przepisami ustawy o cudzoziemcach mają na celu spowodowanie, aby przywożąc do granicy osoby nie posiadające uprawnień wjazdowych nie sprzyjali nielegalnej imigracji. O tym, że tego rodzaju sprawy nie mają charakteru znikomego naruszenia prawa świadczy również wysokość przewidzianych w przepisach prawa kar administracyjnych nakładanych na przewoźników za tego rodzaju działania.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że drugim koniecznym do spełnienia warunkiem do zastosowania art. 189f § 1 pkt. 1 K.p.a. jest zaprzestanie naruszania prawa. Organ wskazał okoliczności, z których wynika, że przewoźnik dopuścił się naruszenia obowiązków w powyższym zakresie nie pierwszy raz. Zarówno przed zdarzeniem z dnia 17 marca 2018 r., jak i po nim, nakładane były na niego kary administracyjne za przywiezienie do granicy cudzoziemców nie posiadających uprawnień wjazdowych.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

– zastosowanie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, w sytuacji bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości;

– naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w okolicznościach sprawy, waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę bowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekał będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/18. W wyroku tym Sąd stwierdził, że obszar kar administracyjnych zawarty w art. 462 ustawy o cudzoziemcach nie został całkowicie uregulowany, bowiem brak jest regulacji dotyczącej miarkowania kary, instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, przedawnienia nałożenia kary. W zakresie nie objętym regulacją zaś winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa K.p.a.. W tej sytuacji organ powinien rozważyć – w oparciu o art. 189d K.p.a. – przesłanki zasadności wymierzenia kary przewoźnikowi w kontekście dołożenia przez niego należytej staranności, o której mowa w ar. 462 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącego zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd I instancji stwierdził, że organy ponownie rozpoznając sprawę wywiązały się z powyższych zaleceń. Wskazując podstawy zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd zauważył, że przesłanki odpowiedzialności przewoźnika zostały określone w Dziale XI ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 459 powyższej ustawy przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego (ust. 2).

Z kolei art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Przepis ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym z wyjątkiem ruchu przygranicznego (ust. 2).

Sąd wskazał, że warunek ważności dokumentów wynika z art. 23 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: 1) ważnego dokumentu podróży; 2) ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wymaganą, w rozumieniu art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jest ważna wiza, bowiem tylko ważna wiza uprawnia do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd I instancji przedstawił jakie akty prawa europejskiego stanęły u podstaw wprowadzenia kar administracyjnych na przewoźników za niedopełnienie obowiązków w zakresie sprawdzenia posiadania przez podróżnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy UE. Sąd wskazał, że ustanowiony w prawie krajowym mechanizm wymierzania sankcji pieniężnych, jak również ich wysokość zostały przyjęte w wyniku wykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wynikającego z dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r., która w art. 4 określa maksymalną i minimalną wysokość kar mających do zastosowania do przewoźników zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 i 3 Konwencji z Schengen jako odstraszających, skutecznych i proporcjonalnych. Sankcje przewidziane w art. 462 ustawy o cudzoziemcach odpowiadają wskazaniom zawartym w art. 4 dyrektywy 2001/51/WE i stanowią realną gwarancję zapewnienia efektywności prawa unijnego. Nakładane kary administracyjne na przewoźników, zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. dyrektywy, mają być odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. Kara administracyjna ma zatem w pierwszej kolejności wymusić skuteczniejsze działania przewoźnika w przyszłości w realizacji jego obowiązków, nie zaś stanowić sankcję mającą na celu stworzenie stanu dolegliwości dla niego. Celem jest przeciwdziałanie temu, aby przewoźnicy nie stwarzali warunków sprzyjających nielegalnej imigracji. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach "nakłada się karę administracyjną" organ dysponuje uznaniowością jedynie przy określeniu wysokości samej kary, co wynika z treści przywołanego przepisu, natomiast ww. przepisy nie przewidują okoliczności odstąpienia od jej wymierzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że podstawę nałożenia w niniejszej sprawie kary na przewoźnika stanowiło ustalenie, iż w dniu 17 marca 2018 r. przewoźnik: P. C. - B. przywiózł do granicy Rzeczypospolitej Polskiej autobusem relacji T. (UA) - W. (PL) obywatela Ukrainy V. P., który nie posiadał w paszporcie ważnej wizy lub innego zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Znajdująca się w paszporcie cudzoziemca wiza rozpoczynała termin ważności dopiero 19 marca 2018 r. Ustalony stan faktyczny nie stanowi kwestii spornej. Sąd nie miał wątpliwości, że przewoźnik nie dopilnował ciążących na nim obowiązków.

Sąd I instancji zauważył, że skarżący jest profesjonalnym przewoźnikiem, posiadającym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Zatem on sam jak i zatrudnieni przez niego pracownicy obowiązani są badać dokumenty cudzoziemców przed zawarciem z nimi umowy przewozu. W granicach tego obowiązku mieści się dokonanie oględzin dokumentów w celu stwierdzenia w szczególności, czy uprawniają one do wjazdu i pobytu, czy dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest ważny o czym stanowi powołany przepis art. 459 ustawy o cudzoziemcach. Zachowanie przewoźnika musi charakteryzować się zatem wysokim stopniem staranności, który jest jednak współmierny do zakresu kontroli, wynikającego z powyższego przepisu, a którego w okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło. Skoro w autokarze przewoźnika znalazła się osoba posiadająca bilet na przejazd do Polski, niespełniająca jednocześnie określonych w przepisach warunków wjazdu, to tym samym oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych we wskazanej ustawie. Art. 23 ustawy o cudzoziemcach statuuje obowiązek posiadania przez cudzoziemca ważnego dokumentu upoważniającego do przekraczania granicy RP. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice - kodeks graniczny Schengen - w przypadku planowanego pobytu nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie sto osiemdziesięciodniowym, co oznacza wzięcie pod uwagę okresu sto osiemdziesięciodniowego poprzedzającego każdy z dni pobytu, warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące: posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (1), chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową. Zgodnie z art. 6 ust. 5 lit. a powyższego kodeksu granicznego Schengen, na zasadzie odstępstwa od ust. 1, obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków ustanowionych w ust. 1, jednakże posiadają dokument pobytowy lub wizę długoterminową, zezwala się na wjazd na terytorium innych państw członkowskich lub w celu tranzytu, tak aby mogli oni dotrzeć na terytorium państwa członkowskiego, które wydało dokument pobytowy lub wizę długoterminową, chyba że ich nazwiska znajdują się w krajowym wykazie wpisów państwa członkowskiego, którego granice zewnętrzne usiłują przekroczyć, a wpisowi towarzyszy instrukcja odmowy wjazdu lub tranzytu. Sąd stwierdził, że V. P. nie przynależał do żadnej z kategorii osób określonych w art. 6 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen.

Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika - w świetle 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jest podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Warunek ważności dokumentów wynika z art. 23 ustawy o cudzoziemcach. Sąd uznał, że z powyższych przepisów wynika zatem, że wymaganą, w rozumieniu art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jest wiza ważna, bowiem tylko ważna wiza uprawnia do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W tych okolicznościach, w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię art. 462 § 1 i art. 459 ustawy o cudzoziemcach, w ocenie Sądu, istniały podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowane. Sąd za słuszne uznał stanowisko, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od obowiązku nałożenia kary administracyjnej w oparciu o art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W jego ocenie profesjonalny przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego, i zatrudnieni przez przewoźnika pracownicy, obowiązani są badać dokumenty cudzoziemca, przed zawarciem z cudzoziemcem umowy przewozu. W granicach tego obowiązku mieści się dokonanie oględzin dokumentów dla stwierdzenia w szczególności, czy uprawniają one do wjazdu i pobytu, czy dokument w dacie wjazdu na terytorium RP jest już ważny bądź nadal jest ważny. Przewoźnik lub zatrudniony przezeń pracownik obowiązani są wykonać powyższe czynności ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę.

Sąd zaznaczył, iż ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia względem przypadku dowiezienia do granicy cudzoziemca, który wprawdzie ma w paszporcie wizę, jednakże jej okres ważności jeszcze się nie rozpoczął, przy rozpatrywaniu zaistnienia przesłanki dochowania należytej staranności. Czynności jakie winien wykonywać przewoźnik nie mogą ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy cudzoziemiec posiada jakikolwiek dokument, bez równoczesnego sprawdzenia, czy jest on ważny i czy uprawnia do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Warunkiem sine qua non dokumentów uprawniających do przekraczania granicy jest ich ważność, w znaczeniu okresu na jaki one zostały wydane od daty początkowej do końcowej (art. 23 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 6 ust. kodeksu granicznego Schengen).

Sąd podkreślił, że organ administracji, nakładając na przewoźnika karę pieniężną, wbrew podnoszonym przez skarżącego argumentom, nie dysponuje uznaniowością w kwestii nałożenia kary, lecz w okolicznościach przewidzianymi ww. przepisami, jest on zobowiązany do jej nałożenia. Zauważył, że w omawianym przypadku organ I instancji orzekł o najniższym z możliwych wymiarze kary.

Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących możliwość zastosowania art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach wobec ich niezgodności z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, w sytuacji bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości, Sąd wskazał, że powyższe zagadnienie prawne rozstrzygnął już w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. Skład zajął jednoznaczne stanowisko, że nie dopatrzył się w ustanowionej w art. 462 ustawy o cudzoziemcach wysokości kary elementu nadmierności tej kary, uzasadniającej stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Na taką ocenę wpływ miało uwzględnienie celu kary wynikającego z przepisów dyrektywy Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r., tj. motywu 1 i 2 preambuły, że celem kary jest skuteczne zwalczanie nielegalnej migracji oraz wskazanie w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy cech tej kary jako odstraszającej, skutecznej i proporcjonalnej oraz minimalnej i maksymalnej wysokości kar nakładanych na przewoźników. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko zawarte w ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2792/18. W konsekwencji Sąd za nietrafne uznał ponownie podnoszone przez skarżącego zarzuty o wadliwym zastosowaniu art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary niewspółmiernie wysokiej. Podkreślono, że ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi o wątpliwości Sądu a nie strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1958/15; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1426/14; z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2674/13).

Następnie Sad I instancji zauważył, że regulacja dotycząca nakładania kar na przewoźników zawarta w art. 462 ustawy o cudzoziemcach dotyczy wyłącznie przesłanek nałożenia kary, jej minimalnej i maksymalnej wysokości, egzekucji oraz przedawnienia jej płatności. Nie ma zatem wątpliwości że obszar kar administracyjnych zawarty w ww. przepisie nie został całkowicie uregulowany. W ustawie o cudzoziemcach brak jest bowiem regulacji dotyczącej miarkowania kary, instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, przedawnienia nałożenia kary. W zakresie nie objętym regulacją zaś winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa K.p.a. Do rozważenia powyższej kwestii organy orzekające w niniejszej sprawie zostały zobowiązane ww. wyrokiem.

Sąd wskazał, że organy obu instancji zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku z 15 lutego 2019 r. i jednoznacznie ustaliły oraz oceniły, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Odnośnie do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że muszą zostać spełnione dwie przesłanki tj. waga naruszenia prawa musi być znikoma oraz strona zaprzestała naruszenia prawa. W jego ocenie, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Naruszenie dotyczyło dowiezienia do granicy cudzoziemca nieposiadającego wymaganej wizy. Odpowiedzialność przewoźnika, o której mowa w art. 462 ustawy o cudzoziemcach, łączy się z obiektywnym naruszeniem prawa, polegającym na przywiezieniu do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Odpowiedzialność administracyjna została nałożona tylko na takie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym, które charakteryzują się stosunkowo wysokim stopniem profesjonalizacji usług. Przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego (art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.). Przewoźnik jest zatem zobowiązany do kontroli posiadanych dokumentów, które pozwalając na wjazd w danym dniu. Zdaniem Sądu I instancji, fakt znajdowania się w autokarze użytkowanym przez przewoźnika cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy świadczy o braku skutecznej weryfikacji dokumentów pasażera, za co odpowiedzialny jest przewoźnik i nie może być postrzegany w kategoriach naruszenia prawa o charakterze znikomym, zwłaszcza, że istotą tych regulacji prawnych jest zapobieganie zjawisku nielegalnej imigracji, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Odstąpienie od wymierzenia skarżącemu kary byłoby w istocie zaprzeczeniem podstawowej funkcji kary administracyjnej z art. 462 ustawy o cudzoziemcach, jaką jest prewencja. Organ miał także na uwadze, że nałożenie na przewoźnika kary administracyjnej nie było przypadkiem incydentalnym. Skarżący dokonał bowiem kolejnych naruszeń obowiązujących przepisów, poprzez przywiezienie do granicy cudzoziemców nie posiadających uprawnień wjazdowych. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko, że w sprawie zachodzi brak przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący upatruje w naruszeniu:

1. art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że niezastosowanie tego przepisu przez organy obydwu instancji nie stanowi naruszenia prawa, pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy dają podstawy do uznania, że zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

2. art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez akceptację błędnej interpretacji przepisu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. dokonanej przez organy obydwu instancji polegającej na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, dowiezienie do granicy RP obywatela Ukrainy, legitymującego się ważnym paszportem i ważną wizą, stanowi istotne naruszenie prawa.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący zarzuca naruszenie:

1. art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ zastosowany w sprawie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przewiduje obowiązek nałożenia na przewoźnika kary nieproporcjonalnej - niewspółmiernie wysokiej w stosunku do rodzaju naruszenia prawa i powstałej w związku z tym szkody, w sytuacji bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości; z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

2. art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 462 ust. 3 pkt. 2) ustawy o cudzoziemcach będące skutkiem jego błędnej interpretacji, polegającej na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przewoźnik nie dołożył należytej staranności w celu stwierdzenia, czy obywatel Ukrainy jest uprawniony do wjazdu na terytorium RP na podstawie dokumentów okazanych podczas wsiadania na pokład autokaru (paszport oraz wiza).

W przypadku przyjęcia, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter przepisu materialnoprawnego, w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie:

3. art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że niezastosowanie tego przepisu przez organy obydwu instancji nie stanowi naruszenia prawa, pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy dają podstawy do uznania, że zostały spełnione warunki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

4. art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez akceptację błędnej interpretacji przepisu ar. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. dokonanej przez organy obydwu instancji polegającej na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, dowiezienie do granicy RP obywatela Ukrainy, posiadającego ważny paszport i wizę, której okres obowiązywania przypadał 2 dni po dacie kontroli granicznej, nie stanowi znikomego naruszenie prawa, uzasadniającego odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą, jego zdaniem, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie bowiem w jego ocenie nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. uznając, że organy słusznie w okolicznościach sprawy nie zastosowały tego ostatniego przepisu. Zgodnie z treścią art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej wymierzonej na podstawie art. 462 ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Sąd I instancji słusznie zauważył, że nie sposób było uznać w okolicznościach sprawy, że naruszenie prawa imigracyjnego było znikomym naruszeniem prawa. Z przepisów prawa unijnego powołanych w uzasadnieniu Sądu I instancji oraz przez organ odwoławczy jednoznacznie wynika, że nałożenie kary administracyjnej w postaci grzywny za przywóz do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, obliczone jest na zapewnienie aby podróżny przekraczający granicę UE posiadał dokumenty podróży wymagane do wjazdu na teren UE. Zagrożenie wysoką karą administracyjną ma na celu zapewnić skuteczność obowiązkowi sprawdzania przez przewoźników dokumentów podróżnych i odstraszać na wypadek gdyby przewoźnik skłaniał się ku umożliwianiu nielegalnej imigracji poprzez swoje działania. Określenie najniższej i maksymalnej wysokości kary spełnia warunek jej proporcjonalności bowiem daje możliwość wyboru jaka jej wysokość będzie w danych warunkach odpowiednia. Wszystko to zmierza do zapewnienia realnej efektywności prawa unijnego dotyczącego przemieszczania się i wjazdu na teren UE (Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 239 z 22 września 2000 r.), Dyrektywa Rady 2001/51/WE z 28 czerwca 2001 r.). W związku z powyższym naruszenie przez przewoźnika obowiązku kontroli dokumentów umożliwiających pasażerom przekroczenie granicy innego państwa jest naruszeniem norm prawnych o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania państwa w tym jego bezpieczeństwa. Każde państwo chroni swoje granice i sprawuje kontrolę w zakresie legalności przemieszczania się przez nią obywateli innych państw. Naruszenie przepisów odnośnie legalnego przekraczania granicy a do tego należy zaliczyć kontrolę ważności dokumentów umożliwiających jej przekroczenie nie jest co do zasady naruszeniem prawa o znikomym charakterze bowiem wpływa na bezpieczeństwo państwa.

Nie można podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że przewóz osoby, która na dzień przyjazdu na granicę w celu jej przekroczenia nie posiadała ważnego dokumentu umożliwiającego jej przekroczenie w tym dniu nie jest naruszeniem obowiązku kontroli ważności dokumentów. Okoliczność, że obywatel Ukrainy V. P. posiadał wizę, której ważność rozpoczynała się 19 marca 2018 r. nie zmienia faktu, że w dniu przekroczenia granicy 17 marca 2018 r. nie posiadał on żadnego innego dokumentu, który umożliwiałby mu legalne przekroczenie granicy Polski stanowiącej jednocześnie granicę UE. Skoro obowiązek kontroli ważności dokumentów spoczywa na przewoźniku to jednoznacznie w okolicznościach niniejszej sprawy przewoźnik lub jego pracownik tego obowiązku nie wykonał starannie. Nie jest rzeczą skomplikowaną do sprawdzenia, zwłaszcza przez osobę, która co do zasady została przeszkolona do weryfikacji dokumentów podróżnych, czy podróżny posiada dokument ważny tj. czy w dacie planowanego przekroczenia granicy będzie mógł ją legalnie przekroczyć. Prawidłowe odczytanie daty ważności dokumentu nie powinno nastręczać większych problemów.

Ponadto skarżący kasacyjnie nie podnosi żadnych okoliczności wskazujących na fakt, że mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W przeciwnym wypadku byłaby to okoliczność wyłączająca odpowiedzialność przewoźnika i wykluczająca zastosowanie art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zgodnie z art. 462 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Sąd I instancji jak wyżej wskazano słusznie podzielił stanowisko organów, że niedopełnienie obowiązku w zakresie kontroli dokumentów podróżnych umożliwiających legalne przekroczenie granicy stanowi istotne naruszenie prawa. Konsekwencją tego jest, że organy nałożyły na skarżącego kasacyjnie karę administracyjną o jakiej mowa w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. O ile faktem jest, że obywatel Ukrainy, legitymował się ważnym paszportem, to nie można przyjąć, że dysponował on ważną wizą. W dniu przekraczania granicy 17 marca 2018 r. nie upoważniała go do jej przekroczenia bowiem jej termin ważności rozpoczynał się dopiero 19 marca 2018 r.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 2 i art. 8 Konstytucji RP. Sąd nie miał kompetencji by wypowiadać się o konstytucyjności art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach względem powołanych przepisów Konstytucji. Wyłączne uprawnienia w tym zakresie posiada Trybunał Konstytucyjny.

Sąd I instancji, jak i organy administracji, zwrócił uwagę, że ustawodawca nie dał organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary gdy doszło do naruszenia obowiązku przewoźnika w zakresie kontroli ważności dokumentów podróżnych, poza przypadkami z art. 462 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Świadczy o tym zwrot normatywny "nakłada się karę administracyjną". Złagodzeniem skutków nałożenia kary administracyjnej jest możliwość zastosowania przy jej nałożeniu regulacji z Działu IV K.p.a. Okazało się, że w okolicznościach sprawy art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie miał zastosowania zatem nie można było odstąpić od jej wymierzenia. Ustawodawca w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie przewidział możliwości miarkowania jej wysokości określając jedynie przedział jej wysokości od 3000 euro do 5000 euro za każdą przewiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. Oznacza to, że organ mógł poruszać się tylko w wyznaczonych granicach wysokości orzeczonej kary. Zauważyć należy, że organ administracji zadecydował o wymierzeniu kary w wysokości najniższej możliwej czyli 3000 euro pomimo, że jak się okazało skarżący kasacyjnie nie pierwszy raz dopuścił się naruszenia przepisów w powyższym zakresie.

Oczywiście wymierzenie kary administracyjnej w wysokości 3000 euro jest dotkliwą sankcją dla podmiotu zobowiązanego ale właśnie taki miał być jej charakter. Jej skuteczność została połączona z jej nieuchronnością. Wystarczy nie spełnienie obowiązku aby wymierzyć tą karę. Może to być postrzegane jako automatyzm ale organy zobligowane zostały ustawowo do jej wymierzenia w takiej a nie innej wysokości. Miarkowania również ustawodawca nie przewidział a zatem organ wymierzając karę administracyjną nie miał wyboru i musiał orzec o jej wymierzeniu w wysokości przewidzianej w ustawie. Mając na uwadze naruszenie obowiązku w zakresie przewozu osób w postaci braku ważnych dokumentów umożliwiających przekroczenie granicy, profesjonalny charakter podmiotu zobowiązanego do jego przestrzegania oraz poprzednie ukaranie za tego rodzaju naruszenia, zdaniem NSA, organ postąpił łagodnie w stosunku do skarżącego kasacyjnie bowiem wymierzył karę w najniższej możliwej wysokości.

W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z przepisami prawa i stwierdzając jej zgodność w tym zakresie nie spowodował, że naruszona została zasada państwa prawnego z tego przepisu. Wręcz odwrotnie Sąd poprzez swoją kontrolę potwierdził, że organy wydały decyzję zachowując obowiązujące normy prawa procesowego i materialnego. Art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach nie naruszał art. 2 Konstytucji RP bowiem dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu i stosując go w stanie faktycznym sprawy organy administracji postąpiły praworządnie czyli zgodnie z obowiązującym prawem.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach uznając, że w okolicznościach sprawy organy słusznie uznały, że przewoźnik nie dołożył należytej staranności sprawdzając czy obywatel Ukrainy jest uprawniony do wjazdu na terytorium RP na podstawie dokumentów okazanych przy wsiadaniu do autokaru. Skoro w wizie znajdującej się w paszporcie okazanej przy wsiadaniu do autokaru była informacja o dacie jej ważności od 19 marca 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. (k. 18 akt administracyjnych), to nie można twierdzić, że przewoźnik dołożył należytej staranności podczas kontroli tych dokumentów przyjmując cudzoziemca na pokład autokaru. Pracownik przewoźnika, za którego odpowiedzialność ponosi sam przewoźnik, zapewne nie dość dokładnie przyjrzał się dacie obowiązywania wizy i przyjął podróżnego na pokład autobusu. Zakładając wysoką karę grożącą przewoźnikowi za powyższe naruszenie należy przyjąć, że miało to charakter niedopatrzenia co jednak nie zmienia faktu, że do niedopatrzenia doszło z powodu braku należytej staranności podczas kontroli dokumentów cudzoziemca.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia żadnego z zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa procesowego i prawa procesowego co obligowało NSA do oddalenia skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.