Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 484/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/6651/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 grudnia 2022 r. II SA/Gd 484/22, po rozpoznaniu sprawy K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/6651/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego:

1. uchylił zaskarżoną decyzję,

2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.), wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy, a organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzależnia prawo do omawianego świadczenia m.in. od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanej wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw, z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przesłanka faktyczna "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia" oceniania być może jedynie przez pryzmat składanych przez wnioskodawcę na dzień złożenia wniosku deklaracji o potencjalnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności historii dotychczasowej aktywności zawodowej strony świadczącej o jej realnej, a nie jedynie deklarowanej, gotowości do podjęcia zatrudnienia;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym ograniczeniu zakresu, w jakim orzekające organy mogą i muszą dokonywać oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuprawnionym zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.. wyrażające się w sformułowaniu wyjaśnień co do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej rozumienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, to jest przyjęcie, że organ w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne a jednocześnie zobligowany jest do ustalenia, czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co doprowadziło do sformułowania wskazań co do dalszego postępowania niemożliwych do uwzględnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracji publicznej, które to naruszenia doprowadziły Sąd pierwszej instancji do:

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

- obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.

Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia istotnych ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, podnieść należy, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy Sąd I instancji, uchylając decyzję organu II instancji, prawidłowo uznał, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia przez skarżącą a potrzebą sprawowania stałej opieki nad matką, która na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 11 grudnia 2019 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Wedle jego brzmienia, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca na dzień orzekania przez Sąd I instancji miała 60 lat. Mieszka w domu wraz z mężem oraz niepełnosprawną matką – M. K., która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., z którego wynika, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z historii zatrudnienia Skarżącej wynika, że ostatnie zatrudnienie wykonywane na podstawie umowy zlecenia w Głównym Urzędzie Statystycznym w Gdańsku wnioskodawczyni zakończyła w dniu 10 czerwca 2002 r. Ustalono także, że skarżąca od 26 października 1990 r. do 23 marca 2012 r. posiadała status osoby bezrobotnej, a 16 listopada 2012 r. odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy. Natomiast pismem z 13 września 2019 r. K. K. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. K.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że Kolegium odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a opieką nad matką. Skarżąca zaprzestała bowiem pracy w 2002 r., zaś jej matka dopiero od 2019 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trafne są również spostrzeżenia Sądu Wojewódzkiego, że organ nie dostrzegł drugiej z przesłanek wyszczególnionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. niepodejmowania pracy przez skarżącą, które spowodowane zostało koniecznością sprawowania opieki nad matką. Nie ulega wątpliwości, że z pisemnego wykazu czynności wykonywanych podczas opieki nad matką dołączonego do wniosku wynika, że wnioskodawczyni codziennie pomaga matce w czynnościach higienicznych, wymianie pielucho-majtek, dokonuje pomiaru ciśnienia i poziomu cukru, podaje insulinę. Kilka razy dziennie podaje matce leki, przygotowuje i podaje posiłki. Zawsze po kąpieli smaruje matkę kremami przeciw odparzeniom, przygotowuje i pomaga jej w ubiorze, przewraca matkę na inny bok z uwagi na problemy z oddychaniem.

Należy podkreślić, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Tak też jest w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem związek przyczynowy między brakiem podejmowania pracy przez skarżącą, a opieką nad niepełnosprawną matką. Należy ponadto wskazać na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że pod pojęciem opieki stałej należy również rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. W konsekwencji można to uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem opieka skarżącej sprawowana nad niepełnosprawną matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 80 k.p.a.

Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wywodach wykładnia przepisów prawa materialnego potwierdziła, że zapadła w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji. Zakres obowiązków procesowych organu jest wyznaczony normami prawa materialnego. Dlatego błędna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. doprowadziła orzekający w sprawie organ do niewłaściwego zastosowania art. 80 k.p.a. Mylne rozumienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w postaci braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki) przełożyło się na niedostrzeżenie (błędną ocenę) okoliczności istotnych dla sprawy. Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja naruszyła prawo, to zasadnie Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela przy tym poglądu organów, że brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowana opieką, na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r., w okolicznościach tej sprawy, należało oceniać także poprzez fakt bierności zawodowej skarżącej w okresie poprzedzającym stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Oznaczać by to musiało, że osoba wcześniej bierna zawodowo nie mogłaby być uznana za niepodejmującą zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, nawet jeśli zakres koniecznej opieki wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy (nieprzedstawienie stanu sprawy, czy też niewskazanie lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (w tym m.in. istotne sprzeczności treściowe, niejasność bądź nielogiczność zaprezentowanego wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy formalne, a sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania stanowiły konsekwencję przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rezultatu wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którego to rezultatu skarżący kasacyjnie organ skutecznie nie podważył zarzutami naruszenia prawa materialnego. Jak wyjaśniono przy tym wyżej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera sugerowanej w skardze kasacyjnej wewnętrznej sprzeczności. Za "wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia" należy uznać tylko zakres koniecznej opieki (co wynika jasno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nie wcześniejszą historię zawodową skarżącej. To wyjaśnienie odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Wyjaśnić jedynie należy, że powyższa ocena odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Z wyżej wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.