Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi O. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2020 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, złożonego przez O.T. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2020 r., nr (...) o uznaniu kwoty 3 150 zł za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. i zobowiązaniu do jej zwrotu wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2020 r. została odebrana w dniu 3 marca 2020 r. przez dorosłego domownika – T.T. i od tego dnia rozpoczął się bieg 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął 17 marca 2020 r. O.T. złożyła odwołanie w placówce pocztowej dopiero w dniu 7 maja 2020 r. Z jego treści nie wynika, by intencją skarżącej było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie wskazała ona przyczyn usprawiedliwiających uchybienie terminu. W konsekwencji powyższego organ stosownie do art. 134 K.p.a. uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu.

O.T. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Nr 374 ze zm.), zwanej dalej ustawą antycovidową, przez jego niewłaściwą interpretację oraz niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy z uwagi na wprowadzony stan epidemii terminy, które rozpoczęły swój bieg, uległy zawieszeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podnosząc że rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy antycovidowej miało miejsce jedynie w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie), a zatem w niniejszej sprawie nie miało zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane kryterium legalności, należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pragnie również wyjaśnić, że rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, Sąd nie dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji od której wniesiono odwołanie, a kontroli Sądu podlega jedynie kwestia, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. , odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Co do zasady, nawet nieznaczne uchybienie powyższego terminu determinuje uznanie, że czynność wniesienia odwołania jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest wówczas, zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2020 r. została doręczona skutecznie do rąk dorosłego domownika skarżącej w dniu 3 marca 2020 r., a zatem stosownie do art. 57 § 1 K.p.a. termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 4 marca 2020 r., a powinien zakończyć się z dniem 18 marca 2020 r.

Skarżąca wniosła odwołanie w dniu 7 maja 2020 r. i w tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że termin do jego wniesienia nie został zachowany. Jednakże należy zauważyć, że złożenie w niniejszej sprawie odwołania nastąpiło w szczególnych okolicznościach, bowiem od dnia 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2020 r., poz. 433), a od dnia 20 marca 2020 r. – stan epidemii ( § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r., poz.491 ).

Ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), zwanej dalej ustawą nowelizującą do ustawy antycovidowej dodano art. 15 zzr i art. 15 zzs.

Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Z kolei zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 ustawy antycovidowej w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych (pkt 6) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Termin do wniesienia odwołania jest terminem procesowym w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy antycovidowej. Bieg tego terminu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczął się zatem, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres.

Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r., a stan epidemii – od 20 marca 2020 r. Wprowadzone ustawą nowelizującą regulacje zawarte w przepisach art. 15zzr i 15zzs odnosiły się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19").

Skoro więc od dnia 14 marca 2020 r. istniał stan zagrożenia epidemicznego, to termin na wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta uległ zawieszeniu z tym dniem na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy antycovidowej, a tym samym nie upłynął z dniem 17 marca 2020 r.

Skarżąca mogła jednak wnieść skutecznie odwołanie w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, co uczyniła w dniu 7 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 7 ustawy antycovidowej czynności dokonane w postępowaniu administracyjnym w okresie zawieszenia terminu są skuteczne. W tej sytuacji odwołanie wniesione przez skarżącą w dniu 7 maja 2020r. nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu.

W ocenie Sądu data wejścia w życie art.15zzr i 15zzs ustawy antycovidowej (31 marca 2020 r.) oceny powyższej nie zmienia. Ich wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że zawierają regulację kwestii biegu terminów (m.in. procesowych) zarówno w czasie trwania uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii. Obydwa te stany ogłoszono z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19 i towarzyszyło im szereg ograniczeń w funkcjonowaniu społeczeństwa i instytucji władzy publicznej. Wprowadzone ograniczenia wielokrotnie utrudniały skorzystanie przez obywateli z przysługujących im uprawnień dotyczących załatwiania spraw o charakterze urzędowym.

Przyjęcie wykładni przeciwnej i ograniczenie mocy obowiązującej regulacji zawartych w art.15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy antycovidowej do okresu od ich wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już częściowo niewykonalny i nie znajdował zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który procedował projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwalił ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, pomimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2020r. sygn.. akt II FZ 540/20 oraz postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2020r. sygn.. akt II GZ 360/20 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20 – dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną uznaje się za niedopuszczalne, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01 ). W związku z tym stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów, tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli (apele o nieopuszczanie miejsc zamieszkania), ograniczenia działania wielu instytucji publicznych należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą, tj. trwający bieg terminów procesowych była ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID -19. Przyjęcie, że dopiero data 31 marca 2020r. czyli wejście w życie ustawy nowelizującej jest datą istotną z punktu widzenia oceny biegu terminów procesowych prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia adekwatnej ochrony prawnej przez podmioty dotknięte ograniczeniami trwającymi już od daty wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, które rozpoczęte 14 marca 2020r. - nie uległy przecież żadnym istotnym zmianom do dnia 31 marca 2020r. Taka wykładnia nie daje się, zdaniem orzekającego w sprawie sądu, pogodzić z zasadą państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd orzekający nie akceptuje z powołanych powyżej powodów stanowiska wyrażanego w tych orzeczeniach sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że bieg terminów procesowych został zawieszony dopiero z dniem 31 marca 2020r.

Skoro w niniejszej sprawie bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą uległ zawieszeniu z dniem 14 marca 2020r., zaś odwołanie wniosła ona w dniu 7 maja 2020 r. (w czasie zawieszenia terminu do wniesienia odwołania) to z uwagi na treść powołanego wyżej przepisu art. 15zzs ust. 6 ustawy antycovidowej przyjąć należy, że zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.

W tej sytuacji Sąd stwierdzając, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem powoływanych powyżej przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższą ocenę prawną oorgan odwoławczy będzie obowiązany uznać odwołanie wniesione przez skarżącą za wniesione z zachowaniem ustawowego terminu i rozpoznać je merytorycznie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.