Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 423/19 w sprawie za skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w całości; 3. oddala wniosek A.K. o zwrot kosztów postępowania

Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 423/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz) przyznał A.K. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 października 2015 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł miesięcznie z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką - I.W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzję doręczono skarżącej 30 stycznia 2015 r.

Wnioskiem z 13 grudnia 2018 r., doprecyzowanym pismem z 11 stycznia 2019 r., skarżąca zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2015 r., wskazując, że została wprowadzona w błąd przez pracownika MOPS w [...], który nie poinformował jej o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i przekazał wnioskodawczyni niewłaściwy formularz do wypełnienia. O tej okoliczności dowiedziała się od innego pracownika MOPS w 2018 r. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza z 24 stycznia 2019 r. podała datę 5 stycznia 2015 r. jako termin okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (pismo z 28 stycznia 2019 r.).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2019 r.) Burmistrz odmówił wznowienia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2015 r., z uwagi na brak wskazania przez wnioskodawczynię istnienia jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 145 kpa i niedochowanie terminu z art. 148 § 1 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) uchyliło postanowienie z [...] lutego 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenia procesowe polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 3 kpa i na braku dokonania oceny, co do dochowania ustawowego terminu wznowienia z art. 148 § 1 kpa i przyjęcie, że datą dowiedzenia się o okoliczności uzasadniającej wznowienie jest 5 stycznia 2015 r., podczas gdy wnioskodawczyni wskazywała, że o przyczynie wznowienia dowiedziała się w 2018 r. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co do ustalenia, w którym dniu 2018 r. wnioskodawczyni dowiedziała się o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Pismem z 28 marca 2019 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi z 1 kwietnia 2019 r. wnioskodawczyni podała datę 30 października 2018 r., wyjaśniając, że w tym dniu wypełniała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres, tj. od listopada 2018 r. i została pouczona przez pracownika MOPS o możliwości otrzymania wyrównania za poprzednie lata, tj. od 1 stycznia 2015 r. do 31 października 2018 r. ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.) Burmistrz odmówił wznowienia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2015 r. ze względu na niedochowanie terminu z art. 148 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania 30 października 2018 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyła 13 grudnia 2018 r., a więc po upływie miesięcznego terminu z art. 148 § 1 kpa. We wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano żadnej przesłanki wymienionej w art. 145 kpa, zaś podniesione tam argumenty o wprowadzeniu w błąd przez urzędnika MOPS, nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2019 r.) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., od którego zażalenie wniosła skarżąca. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, co do braku dochowania przez nią ustawowego miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa.

Skargę na postanowienie z [...] maja 2019 r. wywiodła A.K. Podniosła w niej, że nie zgadza się z wydanym postanowieniem organu II instancji, ponieważ uzyskała informację od pracownika MOPS, że może otrzymać wyrównanie za poprzednie lata. Wskazała, że datę 30 października 2018 r. podała organowi pod naciskiem pracownika MOPS, a w rzeczywistości był to 16 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że skarżąca podała datę 30 października 2018 r. jeszcze przed skierowaniem do niej wezwania o jej sprecyzowanie, a następnie dwukrotnie wyjaśniła w jakich okolicznościach dowiedziała się o możliwości uzyskania wyrównania, co wyklucza argumentację skarżącej o wskazaniu ww. daty pod naciskiem pracownika MOPS.

Ustanowiony skarżącej pełnomocnik z urzędu 28 sierpnia 2019 r. wniósł do Sądu pismo zatytułowane: "uzupełnienie skargi", w którym wskazał, że podtrzymuje skargę i zaskarża postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt [nie wskazano] w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 i 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy, podczas gdy organ odwoławczy winien był je uchylić i orzec odmiennie co do istoty sprawy, tj. zgodnie z wnioskiem skarżącej - wobec faktu, że miesięczny termin do wniesienia o wznowienie postępowania nie dotyczy wniosku o wznowienie opartego na przesłankach uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu;

b) art. 10 kpa przez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w sprawie (przez brak zawiadomienia przez Kolegium o zakończeniu postępowania dowodowego).

W uzasadnieniu pisma wskazano, że gdyby nawet uznać, że skarżąca dowiedziała się o podstawie wznowienia wcześniej, tj. 30 października 2018 r., to jednak organy I i II instancji nie były uprawnione do odmowy wznowienia postępowania tylko na tej podstawie, że podanie o wznowienie wniesione zostało 13 grudnia 2018 r. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego winna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa, to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (wyrok NSA z 11.4.2013 r. II OSK 2404/11, Legalis 762672). W przedmiotowym stanie faktycznym, wniosek o wznowienie postępowania oparty był - na co wskazał sam organ - na jednej z podstaw określonych w art. 145 § 1 kpa, a zatem - na jednej z podstaw warunkujących możliwość wznowienia postępowania przez organ z urzędu. W tej sytuacji, powołanie się przez organy I i II instancji wyłącznie na niezachowanie terminu, jako na podstawę oddalenia żądania, pozbawione było podstaw prawnych.

Organy obu instancji - z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 9 kpa - nie poinformowały skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw, co z kolei doprowadziło - wobec niewypełnienia obowiązku udzielenia skarżącej odpowiednich wskazówek - do powstania po jej stronie szkody związanej z nieznajomością prawa.

W stanie prawnym obowiązującym po wyroku z 21.10.2014 r. K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca uprawniona była do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. świadczenia w kwocie wyższej niż specjalny zasiłek opiekuńczy, a nadto niewymagającego uzyskiwania dochodów poniżej określonej ustawowo wysokości, a zatem korzystniejszego niż specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem w zaistniałym stanie faktycznym na skutek odstąpienia przez organy obu instancji od realizowania wskazanej zasady, skarżąca poniosła szkodę materialną, uzyskała bowiem świadczenie niższe niż przysługiwałoby jej, gdyby została poinformowana o fakcie przysługiwania jej świadczenia pielęgnacyjnego i gdyby wskazano jej odpowiedni w tym celu formularz.

W oparciu o powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - w trybie określonym w art. 119 pkt 3 ppsa - wyrokiem II SA/Bk 423/19 na podstawie art. 151 ppsa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli WSA była prawidłowość postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na niedochowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku. Kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęto postanowienie wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Art. 16 § 1 kpa przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przyjmuje się że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (wyrok NSA z 19.10.2010 r. II GSK 889/09, cbosa).

Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania przebiega w dwu etapach. W pierwszym z nich właściwy w sprawie organ administracji bada przesłanki formalne warunkujące uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Gdy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, badaniu podlega wskazanie przyczyny warunkującej wznowienie postępowania (art. 145 § 1, art. 145[a] kpa) i zachowanie terminu określonego przepisami procedury (art. 148 § 1 kpa). W przypadku zachowania wymogów formalnych wniosku, w pierwszej kolejności organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) i dopiero po oficjalnym wszczęciu postępowania nadzwyczajnego badać czy faktycznie zaistniała określona we wniosku przesłanka wznowieniowa (art. 149 § 2 kpa). W wyniku tak przeprowadzonego postępowania może dopiero zapaść merytoryczna decyzja w sprawie (art. 151 kpa). W przypadku stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi z ustawy bądź nie wskazała na określoną w art. 145 § 1 kpa podstawę wznowienia postępowania - organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postepowania (art. 149 § 3 kpa).

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). W tym uregulowaniu wyraźnie wskazuje się na moment dowiedzenia się o okoliczności a nie na moment dowiedzenia się o tym, że owa okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania (o przysługującym prawie wznowienia). Przyjęty tu pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie i doktrynie (np. wyroki NSA z: 19.3.2008 r. II OSK 127/07; 9.1.2002 r. V SA 1460/01; wyrok WSA w Rzeszowie z 8.9.2010 r. II SA/Rz 279/10). Nie jest istotna świadomość w zakresie prawnego znaczenia okoliczności faktycznej jako podstawy wznowienia.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnioskiem z 13 grudnia 2018 r., doprecyzowanym pismem z 11 stycznia 2019 r., zwróciła się o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania wskazała na fakt wprowadzenia ją w błąd przez pracownika MOPS przez nieujawnienie treści ustawy i możliwości prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wydanie - do wypełnienia - niewłaściwego formularza - okoliczności oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym po postanowieniu Kolegium z [...] marca 2019 r. - w piśmie z 1 kwietnia 2019 r. (na wezwanie organu z 28 marca 2019 r.) - skarżąca wyjaśniła, że informację o możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskała 30 października 2018 r. w MOPS, gdy wypełniała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą 2 listopada 2018 r. W zażaleniu z 25 kwietnia 2019 r., wniesionym na postanowienie Burmistrza z [...] kwietnia 2019 r. również podała datę 30 października 2018 r. Jak słusznie zauważa Kolegium, wskazana data (30 października 2018 r.) jest zawarta w wyjaśnieniu skierowanym do tego organu z 28 marca 2019 r. (data wpływu), po otrzymaniu przez skarżącą postanowień Kolegium z [...] marca 2019 r., a przed wezwaniem organu do podania daty dowiedzenia się o okoliczności, na podstawie której ubiega się o wznowienie postępowania. Powyższe zaprzecza, by skarżąca podała wskazaną datę pod wpływem stresu, czy nacisku pracownika MOPS. Skarżąca wyjaśniła trzykrotnie, w jakiej sytuacji dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a przy tym brak jest logicznego uzasadnienia, by wyjaśnienie przekazane do Kolegium i zażalenie z 25 kwietnia 2019 r., mogły zostać sporządzone pod wpływem stresu, czy pod naciskiem pracownika MOPS. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, z wyżej przedstawionych okoliczności wynika, że skarżąca miała czas na zastanowienie się jaki był to dzień i nie jest wiarygodne, by przy sporządzeniu ww. pism pracownik miał wpływ na podanie daty.

Przyjąć należy, że skarżąca o okoliczności wskazanej we wniosku mającej stanowić podstawę wznowienia postępowania dowiedziała się 30 października 2018 r. w MOPS, gdy wypełniała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą 2 listopada 2018 r. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w art. 148 § 1 kpa kładzie się nacisk na posiadanie przez stronę określonego stanu wiedzy o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania. Taka wykładnia art. 148 § 1 kpa, w której termin wskazany w tym przepisie rozpoczynałby bieg od dnia uzyskania świadomości o prawnym znaczeniu okoliczności mogącej być podstawą wznowienia, w praktyce uniemożliwiałby ustalenie daty, od której biegłby ten termin i dawałby stronom możliwość manipulowania tym terminem, a to nie zasługuje na akceptację.

Jakkolwiek skarżąca powołała we wniosku o wznowienie postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłankę, to nie mogła ona stanowić skutecznej podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [[...] stycznia] 2015 r., gdyż wniosek w tym zakresie został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a jego uzasadnienie spełnia kryteria zawarte w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie dotyczącej uznania przez organ przekroczenia przez stronę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie można skutecznie zarzucać organowi, że nie podjął on z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania wadliwej - zdaniem skarżącej - decyzji administracyjnej. Kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania. W tym postępowaniu kwestią zasadniczą było zbadanie dopuszczalności tego wniosku, z uwagi na niedotrzymanie terminu do jego wniesienia wynikającego z art. 148 § 1 kpa. Nie było podstaw do dalszego prowadzenia sprawy jako wznowionej z urzędu. Tym bardziej, że obowiązujące przepisy prawa nie wskazują, by obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ art. 147 kpa stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (wyrok NSA z 27. 3.2002 r. II SA 2791/00; wyroki WSA w Warszawie z: 20.12.2007 r. I SA/Wa 1299/07; 5.10.2007 r. IV SA/Wa 861/07; wyroki WSA w Poznaniu z: 26.5.2011 r. II SA/Po 240/11; 19.1.2012 r. II SA/Po 1105/11). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd I instancji nie podzielił odmiennego stanowiska zaprezentowanego w przytoczonym w skardze wyroku NSA z 11.4.2013 r. II OSK 2404/11 (tak też NSA w wyroku z 20.6.2017 r. I OSK 2431/15).

Ze wyżej wskazanych przyczyn zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego.

Nie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie z art. 107 kpa, organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań skarżącej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, to wskazać należy, że w myśl ugruntowanej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności. To na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że wspomniane wyżej uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także związku przyczynowego między tym naruszeniem a wynikiem sprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca miała możliwość skorzystania z uprawnień przysługujących jej na etapie postępowania przed organem I instancji na podstawie omawianego przepisu, z czego skorzystała składając oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy (k. 67 i 69 akt adm.), organ zaś II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, a tym samym, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jedynie takie naruszenie przepisów postępowania może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną wywiodła A.K., reprezentowana przez r. pr. M.K., która zaskarżając wyrok II SA/Bk 423/19 w całości zarzuciła wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 147 kpa przez niezasadne oddalenie skargi, wynikające z uznania, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ administracji jest jego prawem a nie obowiązkiem, w sytuacji gdy organ winien samodzielnie rozważyć czy wszczęcie postępowania z urzędu jest zasadne, jeżeli podstawa wznowienia wskazana przez stronę we wniosku o wznowienie, nawet złożonym po terminie, jest uzasadniona.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy - uchylenie decyzji organu II instancji oraz rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu I instancji (art. 188 ppsa); ewentualnie - w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki z art. 188 ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku (art. 185 § 1 ppsa); zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pełnomocnik oświadczyła, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części). Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń Sądu I instancji, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie określonym w art. 148 § 1 kpa, przeto są one wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 147 kpa.

Zasadnie uznał Sąd I instancji, że skarżąca zwróciła się z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2015 r., mając na uwadze przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Takimi nowymi okolicznościami faktycznymi będącymi istotnymi dla sprawy - które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 830-831, nb 32, 33), istniejącymi w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2015 r., nieznanymi organowi, który wydał decyzję, był zarówno fakt wprowadzenia skarżącej w błąd przez pracownika MOPS przez nieujawnienie treści ustawy i możliwości prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (z naruszeniem art. 9 kpa - tak by skarżąca mogła dokonać w sposób świadomy wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym), jak i wydanie skarżącej przez pracownika MOPS - do wypełnienia - niewłaściwego formularza, który prowadził do rozpatrzenia sprawy jedynie w zakresie rozstrzygnięcia o specjalnym zasiłku opiekuńczym.

Wznowienie postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 kpa). Nie budzi w sprawie wątpliwości, że skoro skarżąca swe żądanie wysunęła z uchybieniem miesięcznego terminu (art. 148 § 1 kpa), to niemożliwe było wznowienie postępowania z tego tytułu. Kwestią sporną jednak pozostaje, czy w takich okolicznościach, organ winien rozważyć możliwość wznowienia postępowania z urzędu.

W powołanym w skardze kasacyjnym wyroku z 11.4.2011 r. II OSK 2404/11, Lex 1337358 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego winna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa, to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (wyrok NSA z 25.8.2010 r. II OSK 1324/09, cbosa; Z. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, Samorząd Terytorialny 2009/7-8/128). W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, ale w oparciu o zebrany materiał winny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu i dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji [w aktualnym stanie prawnym - postanowienia]. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni ów pogląd podziela.

Wprawdzie powyższe stanowisko nie jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak nie brak głosów go aprobujących (wyroki NSA z: 28.1.2015 r. II GSK 2146/13, Lex 1656188; 17.12.2019 r. I GSK 876/19, Lex 2782405). Organ jest obowiązany do wznowienia postępowania z urzędu, jeżeli strona złożyła po terminie wniosek o wznowienie postępowania, ale z ustaleń organu wynika, że istnieje jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 (wyrok WSA w Poznaniu z 10.8.2011 r. IV SA/Po 551/11, Lex 1088235, aprobowany przez P. Przybysza, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2019, uw. 1 do art. 147). Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził odmiennego poglądu w wyroku [z 27.10.2016 r.] I OSK 2431/15 (s. 9 wyroku II SA/Bk 423/19).

Organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą postawy do wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia (wyrok NSA z 27.3.2002 r. II SA 2791/00, Lex 83816). Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji są - w określonym przez prawo zakresie - rzecznikiem interesu publicznego. Skoro zatem powezmą wiadomość (np. w wyniku wniesienia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu - art. 148 § 1 kpa), że w obrocie pozostaje wadliwa decyzja, a mają instrumenty prawne umożliwiające wyeliminowanie zawartej w niej wady, winny podjąć stosowne działania.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu orzekającego (art. 7 kpa). Naruszenie w procesie wydania decyzji norm prawa procesowego, które zostało wyliczone w art. 145 § 1 kpa powoduje bezwzględny obowiązek wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stanowisko takie wypływa ze sformułowania art. 145 § 1: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie", w związku z art. 147 kpa. Organ obowiązany jest bez wyczekiwania na impuls z zewnątrz wszcząć postępowanie w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1, z wyłączeniem art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a i 145b. Obowiązek wznowienia postępowania dotyczy sytuacji, w której znaleziono przyczynę wznowienia postępowania (B. Adamiak - op. cit., s. 848-849 nb 1, 2; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1022, uw. 2). Nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, że "Nie było natomiast podstaw do dalszego prowadzenia niniejszej sprawy jako wznowionej z urzędu... obowiązujące przepisy prawa nie wskazują, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania", skoro organy obu instancji wiedziały, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Zwrócić też należy uwagę na obowiązki organu wynikające z art. 8 § 1 i art. 9 kpa. Przepisy te nakładają na organ obowiązek prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12/s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak – op. cit., s. 103 nb 1). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 103-104 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8). Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajającego w pełni interesu stronnym określenie żądania, np. nieznajomość przepisów ustawy o pomocy społecznej może prowadzić do tego, że strona zamiast wystąpić o zasiłek stały, wniesie o zasiłek okresowy. W przypadku zamiaru podjęcia przez stronę obrony w trybach nadzwyczajnych, o rodzajach wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania (np. jeżeli strona zarzuca, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, że wada ta jest usuwana w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania; B. Adamiak – op. cit., s. 104 nb 2). Nowe okoliczności faktyczne, wskazane przez skarżącą w kontrolowanej sprawie w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 kpa na tle przepisów art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemal bliźniaczo odpowiadają przykładowi wyżej wskazanemu przez Komentatora na tle przepisów art. 37 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej uśr) prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwość nabycia uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. To do skarżącej należał wybór świadczenia dlań korzystniejszego. Na skutek błędów organu I instancji, skarżąca tego wyboru już na etapie wszczęcia postępowania została pozbawiona. Ewentualny zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z art. 27 ust. 4 uśr uprawnia skarżącą do wyboru jednego z tych świadczeń.

Stosownie do art. 11 kpa, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Skarżąca miała w niniejszej sprawie interes prawny w złożeniu podania o wznowienie postępowania (art. 28 kpa). Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skoro podanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu, to nie mogło ono skutkować wszczęciem postępowania na żądanie strony (art. 147 zd. 1 in fine kpa). Zdaniem niniejszego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organu było nie tylko zbadanie spełnienia wymogów formalnych podania skarżącej, lecz również rozważenie, czy nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Jeśli organ doszedłby do wniosku, że okoliczności podniesione przez stronę uzasadniają wznowienie postępowania, winien je wznowić. W przypadku uznania, że okoliczności wskazane przez stronę nie uzasadniają wszczęcia postępowania, winien on wskazać, dlaczego - jego zdaniem - nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu. Argumenty te wystarczyłoby wówczas zawrzeć w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 3 kpa. Tylko tak dokonana wykładnia art. 147 w pełni realizuje zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 § 1, art. 9 i 11 kpa. Prawo strony do żądania wznowienia zostaje wówczas skonsumowane (choć podanie nie zostaje merytorycznie rozpoznane), lecz zarazem organ rozważa okoliczności podniesione przez stronę w kontekście konieczności wznowienia postępowania z urzędu. Strona zostaje też poinformowana o stanowisku organu - jako rzecznika interesu publicznego (art. 7 kpa) - i jego motywach.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa zaskarżony wyrok należało uchylić w całości i rozpoznać skargę. Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa w zw. z art. 147 kpa, mimo że trafnie uznał, że "skarżąca powołała we wniosku o wznowienie postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłankę" nie dostrzegł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie uznało, że nie zachodziły w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przez organ I instancji i z naruszeniem art. 138 § 2 kpa nie uchylił postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., choć miał taki obowiązek. Ponieważ Burmistrz postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nie wskazał na potrzebę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 147 kpa i art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. (punkt 2 wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).

Skarżąca kasacyjnie korzystała z prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, nie poniosła też kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 § 2 ppsa, dlatego jej wniosek o zwrot kosztów postępowania należało oddalić, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 ppsa, przyzna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku pełnomocnika wraz ze stosownym oświadczeniem, złożonych Sądowi I instancji.