III RN 3/02 - Wyrok

Data orzeczenia	2003-01-23	
Sąd	Sąd Najwyższy	
Sędziowie	Sanetra Walerian /przewodniczący/
Iwulski Józef /sprawozdawca/
Wróbel Andrzej	
Symbol z opisem	613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VIV SA 694/99	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071; art. 156 par. 1 ; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6; art. 86 ust. 1; Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Dz.U. 1990 nr 42 poz. 245; par. 12 ust. 1; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian.	
Publikacja w u.z.o.	OSNAPU 2004 4 poz. 56	
Tezy
Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 par. 1 Kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.	
Sentencja
Sąd Najwyższy z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka w sprawie ze skargi (...) Spółki Węglowej SA w J.-Z. na decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska, po rozpoznaniu na rozprawie rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r., IV SA 694/99 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.	
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. IV SA 694/99 w sprawie ze skargi (...) Spółki Węglowej S.A. w J.-Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3. poz. 6 ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz par. 1 ust. 1, par. 2 i par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystnie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 42 poz. 245 ze zm./. Na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Decyzją z dnia 28 października 1996 r. wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 1 i 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku (...) Spółki Węglowej S.A., stwierdzono nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r. w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "P.". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 26 marca 1999 r. wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa utrzymano w mocy decyzję z dnia 28 października 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody K. nastąpiło z uwagi na to, iż orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. przepis par. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian został uchylony jako niezgodny z art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji. Uchylony przepis nakazywał stosowanie 100 procentowej zwyżki stawek na terenie województwa katowickiego. Wskazano ponadto, że decyzja stwierdzająca w części nieważność decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek dotyczy opłat za korzystanie ze środowiska, to nie jest decyzją ustalającą te opłaty. Stwierdzenie nieważności decyzji w części stanowi jedynie usunięcie z obrotu prawnego tej części decyzji, która obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. W sprawie opłata została ustalona na podstawie informacji złożonej przez stronę, zatem decyzja ustalająca opłatę wydana została zgodnie z art. 86f ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a stwierdzenie jej nieważności jedynie w części powoduje, że część decyzji nieobarczona wadą zachowuje swoją ważność od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2001 r. uchylił zaskarżoną przez Spółkę Węglową decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 października 1996 r. Przyjął, że została wydana ostateczna decyzja z zastosowaniem przepisu, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uchylony w całości jako sprzeczny z Konstytucją i ustawą. Zasadne było więc zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji. N SA powołał się na swoje orzecznictwo dotyczące stosowania art. 156 Kpa /wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25 oraz z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97 - nie publ./ i przychylił się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko sytuacji, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Decyzją Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r. wymierzono KWK "P." opłatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska w 1990 r, która ustalona została w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania i stanowiła sumę stawki podstawowej i kwoty wynikającej z zastosowania zwyżki o 100 procent, jednakże bez wyodrębnienia poszczególnych stawek. Nie było więc zdaniem NSA podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, bowiem nie było takich części jako elementów rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o wymierzeniu opłaty. Zdaniem NSA decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką" jest nieczytelna, co do zakresu rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zaś decyzja o stwierdzeniu nieważności odnosi się do części decyzji pierwotnej, która nie została w niej wyodrębniona.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wyrok NSA zapadł z rażącym naruszeniem przepisów prawa powołanych na wstępie rewizji nadzwyczajnej. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że decyzja Wojewody K. o wysokości opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza nie składa się z dwóch elementów, którym można przypisać cechy decyzji częściowej. Obejmuje ona bowiem opłatę podstawową wymierzoną w oparciu o art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska par. 1, par. 2 i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., a ponadto opłatę podwyższoną o 100 procent, wymierzoną na podstawie par. 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Pomimo podania w decyzji wysokości opłaty w jednej kwocie, składa się ona więc z dwóch elementów dotyczących różnych kwestii, którym można przypisać cechy decyzji częściowej. Decyzja rozstrzyga odrębne kwestie, przy czym co do jednej rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami, a co do drugiej decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność. Brak jest więc uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji również w części niewadliwej. Przemawia za tym wyrażona w art. 16 par. 1 Kpa zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, odnosząca się nie tylko do całości decyzji, lecz także do jej części, która nie jest dotknięta wadą. Minister Sprawiedliwości odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 /ONSA 1991 Nr 1 poz. 7/, według którego nie ma uzasadnienia eliminowanie z obiegu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. Nadto Minister Sprawiedliwości podniósł, że brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej 100 procentowej zwyżki opłat za korzystanie ze środowiska prowadziłby do przyjęcia mylnego założenia, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności stosowania tej zwyżki opłat z przepisami ustawy było szansą dla korzystających ze środowiska na całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji w całości powoduje, że wskutek upływu 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym korzystano ze środowiska, nie istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej /por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, z dnia 5 października 1999 r. IV SA 1502/97, z dnia 19 maja 1999 r, IV SA 270/96, z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97. z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, - nie publ. oraz z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25, OSP 1991 z. 4 poz. 95 z glosą T. Wosia, Nowe Prawo 1990 nr 4-6, str. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 - ONSA 1998 Nr 2 poz. 40/. Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych /przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r, II SA 740/90 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 7/. Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 par. 1 Kpa, a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące Samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie jest więc prawidłowa przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia, że unieważnienie części decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy. gdy składa się ona z wyodrębnionych części /decyzji częściowych/. Istotne jest bowiem to, czy można w sposób nie budzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r., U 2/91 /OTK 1991 nr 1 poz. 10/ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodny z ustawą i Konstytucją jest par. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian. Przepis par. 12 ust. 1 stanowił, że na terenie województwa katowickiego ustala się opłaty według stawek o 100 procent wyższych niż określone w rozporządzeniu. Słusznie więc wywodzi w rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości, iż stosowanie tego przepisu polegało na pobraniu opłaty podstawowej na podstawie art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz par. 1, par. 2 i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., a ponadto podwyższeniu jej o 100 procent, na podstawie par. 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Decyzja określała więc jedną opłatę, ale składała się ona z dwóch części /opłaty podstawowej i z jej zwiększenia o 100 procent/. Rozdzielenie tych części jest możliwe i polega na zwykłym zabiegu matematycznym. Wadą dotknięta jest przy tym tylko część decyzji dotycząca zwiększenia opłaty o 100 procent. Możliwe jest więc stwierdzenie nieważności tej części decyzji, a pozostały jej element może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Można się zgodzić z NSA, że decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką" jest niezbyt czytelna, co do zakresu rozstrzygnięcia. Lepszym sformułowaniem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji co do określonej kwoty opłaty. Jest to jednak kwestia, którą można /w razie wątpliwości co do treści decyzji/ wyjaśnić na podstawie art. 113 par. 2 Kpa.

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy, uwzględniając rewizję nadzwyczajną na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./, orzekł jak w sentencji wyroku.