Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania M.T., od decyzji wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach odnotował, że – postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 2 grudnia 2014 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J.T. Do akt – jak zaznaczył – dołączono orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w R. Nr akt [...] z dnia [...]r., mocą którego został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji na okres do dnia 30 listopada 2018 r. Przy czym niezdolność ta istniała na dzień 1 listopada 2014 r.

Organ odwoławczy odnosząc poczynione w sprawie ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu stwierdził, że nie można poprzestać na literalnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."), ale powołując się na zasady wynikające z Konstytucji RP należy uznać, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 1529, dalej także: Kodeks Krio), jak również z treści art. 23 i 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w świetle którego małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy – w przypadku osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które pozostają w związku małżeńskim – może być podstawą twierdzenia, że wyłączone zostało prawo ubiegania się o przedmiotowe świadczenie przez osoby sprawujące tę opiekę, rezygnując z zatrudnienia.

Kolegium powołując się na ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym przedmiocie zwróciło uwagę na konieczność przyznania – również w odniesieniu do tego przepisu – pierwszeństwa wykładni prokonstytucyjnej, mając na uwadze konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy państwowej. Na poparcie wyrażonego poglądu przywołało wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 40/10 oraz wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09, a także wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zdaniem Kolegium dokonując wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy mieć przede wszystkim na uwadze pryncypia wynikające z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące ujemne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny (...). Zatem przepis prawa nie powinien wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że literalna wykładnia przywołanego powyżej przepisu "kłóci się także z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy wobec prawa są równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Zatem – jak uznał – osoby pozostające w związku małżeńskim powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Ponadto, jak argumentował, według treści art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w tym przepisie Konstytucji RP.

Tak więc w opinii Kolegium pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta posiada znaczny stopień niepełnosprawności.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uwypuklił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

po pierwsze – nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

po drugie – w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przypomniał także, że lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. orzeczeniem z dnia [...]r. (Nr akt [...]), uznał męża strony – J.T. za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji na okres do dnia 30 listopada 2018 r., stwierdzając jednocześnie, iż jego niezdolność istniała na dzień 1 listopada 2014 r. Z kolei Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. orzeczeniem z dnia [...]r. ustalił, że stopień niepełnosprawności J.T. datuje się od dnia 21 lipca 2011 r.

W tym stanie Kolegium skonstatowało, że niepełnosprawność J.T. powstała po 25 roku jego życia. Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia stwierdziło, iż niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji męża strony powstała przed ukończeniem 53 roku życia. Tym samym uznało, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach.

Na zakończenie wyjaśniło, że "jest związane powołanymi przepisami prawa i nie może odstąpić od ich stosowania".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy, że opiekując się niepełnosprawnym mężem, podlega obowiązkowi alimentacyjnemu.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. strona oświadczyła, że "małżonek choruje od 2011 r. i wówczas dysponowała tymże świadczeniem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Na wstępie rozważań jawi się uwaga, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty – co do istoty – naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią w istocie konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny.

Tym samym w pierwszej kolejności – w świetle oświadczenia strony, że "małżonek choruje od 2011 r. i wówczas dysponowała tymże świadczeniem" – należy wskazać, że akta sprawy są niekompletne, nie zawierają dokumentacji będącej w posiadaniu organu i znanej – co najmniej – organowi pierwszej instancji z urzędu a istotnej dla oceny legalności działania organów przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Tym samym, co należy wyeksponować, dokumentacji niezbędnej do dokonania oceny merytorycznej działania organów w tymże postępowaniu.

Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu niepodejmowania zatrudnienia, rezygnacji z niego, przez stronę oraz okresu trwania takiego stanu i jego podłoża (przyczyny, źródła). Innymi słowy organ ma za zadanie ustalić, czy rezygnacja z zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad mężem i od kiedy ten stan się datuje.

Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Tymczasem ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a uzasadnienie decyzji oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celami pomocy społecznej.

Ponownie rozpoznając wniosek strony organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoim mężem i od kiedy, wszak rozpatrzenie objętego skargą wniosku musi być ocenione nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań strony skarżącej, pozostających w związku przyczynowo – skutkowym. Rolą organów było zatem wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności. Dopiero ich ocena w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie norm określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Toteż w rozpatrywanej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia czy też jego niepodejmowania, w następstwie wynikłych po sobie zdarzeń, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą w kontekście spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego, które dotyczą okresu od roku 2011 w aspekcie uprawnień strony a związanych z otrzymywaniem przez nią świadczenia pielęgnacyjnego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 Kpa.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że mając na uwadze ujawnione braki dowodowe za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" – tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11. W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności – przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W tym stanie stwierdzić także należy, że przedwczesną byłaby przy tym dokonana przez Sąd ocena merytoryczna działań organów w kontekście prawa strony do objętego skargą świadczenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo, i jako takie powinny zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa.