Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Łubnicach z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XIII/81/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 i § 10 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części oddala skargę. A. P.

2 czerwca 2016 r. Rada Gminy w Łubnicach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), podjęła uchwałę nr XIII/81/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada;

2. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji nie rzadziej niż jeden raz na rok;

3. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, w przepisie § 1 ust. 1 ustanowiono prowadzenie selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości wskazanych w punktach od 1 do 11 frakcji odpadów komunalnych, tj. papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte bateria i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Zdaniem prokuratora, wśród wskazanych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że uchwała rady gminy ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W § 1 ust. 1 zabrakło odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. W pkt 10 wskazano na odpady zielone, jednak pojęcie bioodpadów, jest pojęciem szerszym niż odpady zielone. Tym samym organ uchwałodawczy nie zrealizował nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa.

Następnie prokurator podniósł, że w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Zdaniem prokuratora, gdyby ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3, dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 natomiast ustawodawca nie zawarł.

W dalszej kolejności prokurator wskazał, że w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy, i kagańca.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie dowodów załączonych do odpowiedzi na skargę, a także rozpatrzenie skargi również pod nieobecność przedstawiciela Rady Gminy w Łubnicach lub pełnomocnika procesowego reprezentującego Radę Gminy w Łubnicach.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zaskarżona uchwała po jej uchwaleniu została przekazana w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Wojewodzie Łódzkiemu. Wojewoda Łódzki nie stwierdził wad prawnych podjętej przez Radę Gminy w Łubnicach uchwały nr XIII/81/2016, co skutkowało jej ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2016 r., pod poz. 3017). W okresie jednego roku od daty uchwalenia uchwały organ nadzoru nie kwestionował również uchwały w trybie art. 93 u.s.g. 5 września 2017 r. Rada Gminy w Łubnicach podjęła uchwałę nr XXVIII/138/2017 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2017 r. pod poz. 4092 i weszła w życie 11 października 2017 r. W dacie wpływu skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Łubnicach nr XIII/81/2016, tj. 13 grudnia 2019 r., kwestionowany przez prokuratora zapis w § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie funkcjonował w obrocie prawym od 11 października 2017 r. na skutek nowelizacji zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy w Łubnicach nr XXVIII/138/2017 z 5 września 2017 r. w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice. W tym stanie rzeczy skarga prokuratora Rejonowego w Wieluniu w zakresie zaskarżenia przepisu prawa miejscowego, nie obowiązującego w dacie złożenia skargi, nie powinna być uwzględniona. Do § 1 ust. 1 załącznika do uchwały nr XIII/81/2016 Rada Gminy w Łubnicach dodała zapis, w którym ustanowiła, że prowadzenie selektywnego zbierania, odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych dotyczyć będzie następujących frakcji:

1) papier;

2) szkło;

3) metale;

4) tworzywa sztuczne;

5) odpady ulegające biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. Nowelizując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy dodała do załącznika uchwały § 5a, gdzie określając kolory pojemników wskazała, że w pojemnikach o kolorze żółtym zbierać należy poza innymi opakowania wielomateriałowe. Zapisy zawarte w uchwale Rady Gminy w Łubnicach z 5 września 2017 r. nowelizujące zapisy załącznika do zaskarżonej uchwały są zgodne z § 3 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2028). Wskazane rozporządzenie weszło w życie 1 lipca 2017 r., a więc nie obowiązywało w dacie podjęcia przez Radę Gminy w Łubnicach zaskarżonej uchwały.

Organ administracji odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisu zawartego w § 6 ust. 3 regulaminu wyjaśnił, że opierał się nie tylko na brzmieniu przepisów zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, ale również i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ administracji powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11.

Organ administracji stwierdził również, że nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w miejscach publicznych, a więc publicznie dostępnych, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Każdy ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. Smycz, jak i kaganiec, nie zalicza się do uwięzi. Wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy nie przysparza mu cierpienia. Nie uszkadza mu ciała. Sam fakt założenia kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem. W § 10 ust. 2 regulaminu Rada Gminy w Łubnicach wprowadziła również wyjątki od obowiązku wyprowadzania psów w miejsca publiczne. Wymogu określonego uchwałą nie stosuje się ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia lub cechy anatomiczne.

Ponadto organ administracji wskazał, że w przygotowaniu jest nowa uchwała w sprawie Regulaminu zachowania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice, co wynika z konieczności dostosowania obecnych regulaminów do stanu prawnego obowiązującego po 25 września 2019 r. Po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień Rada Gminy w Łubnicach podejmie nową uchwałę. Przewiduje się, że nowa uchwała zostanie podęta do końca I kwartału 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do powołanej przez organ administracji w odpowiedzi na skargę okoliczności podjęcia 5 września 2017 r. uchwały nr XXVIII/138/2017 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości o porządku na terenie Gminy Łubnice oraz planowanego podjęcia nowej uchwały w sprawie tego regulaminu wyjaśnić należy, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Poza tym uchwałą z 5 września 2017 r. zmieniono jedynie § 1 ust. 1 regulaminu oraz dodano do niego § 5a. Zmiany te nie dotyczyły zatem wszystkich zaskarżonych przepisów.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że nie jest zasadny zarzut zaniechania w przepisie § 1 ust. 1 regulaminu wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (22 czerwca 2016 r.) przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zobowiązywał rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów w postaci opakowań wielomateriałowych oraz bioodpadów. Obowiązek uwzględnienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci odpadów wielomateriałowych oraz bioodpadów wprowadzony został w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", który wszedł w życie 6 września 2019 r. (art. 27 ustawy nowelizującej). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zobowiązuje rady gmin do dostosowania uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed 6 września 2019 r.) na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu dotychczasowym do przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Wynika z tego, że rada gminy ma obowiązek dostosować uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie w terminie 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem w terminie do 6 września 2020 r. Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu 13 grudnia 2019 r., zatem przed upływem 12-miesięcznego terminu na dostosowanie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie z uwzględnieniem art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej. Z tego powodu – wbrew argumentom skargi – nie można organowi zarzucić naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie związanym z nieuwzględnieniem w treści regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2020 r., II SA/Łd 194/20).

Zasadne natomiast okazały się dwa pozostałe zarzuty skargi.

W ocenie sądu, poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 6 ust. 3 regulaminu zgodnie, z którą pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Przepis ten narusza dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadnie prokurator wskazał, że gdyby ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak to ma miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Przepis § 6 ust. 3 regulaminu stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W § 6 ust. 3 regulaminu, jak domyślać się można rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 580/15; WSA w Olsztynie z 15 listopada 2018 r., II SA/Ol 740/18). W § 6 ust. 3 regulaminu rada gminy określiła w sposób abstrakcyjny obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Posłużyła się przy tym pojęciem niedookreślonym i nieprecyzyjnym pojęciem "w miarę potrzeb". Nie powiązała częstotliwości wykonywania tych zabiegów nawet ze średnią ilością odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbą osób korzystających z tych pojemników. Nie wskazała adresata tego obowiązku. Tymczasem z powołanego wyżej art. art. 5 ust. 1 pkt 1 utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że obowiązek utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, co do zasady obciąża właścicieli nieruchomości, chyba że na mocy odpowiedniej uchwały, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Co więcej, z art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do obowiązków gminy należy utrzymywanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników umieszczonych również na chodniku znajdującym się na nieruchomości nie stanowiącej jej własności, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. W takim wypadku obowiązkiem utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym tego rodzaju pojemników obciążona jest gmina, a nie właściciel nieruchomości, na której znajduje się chodnik.

Powołany w odpowiedzi na skargę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11 został wydany w sprawie uchwały w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy z 19 czerwca 2006 r. Wyrok ten dotyczy zatem stanu prawnego, który nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił wówczas jedynie, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. W niniejszej sprawie zastosowanie natomiast ma art. 5 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228) od 6 marca 2013 r. (art. 3 tej ustawy).

Zasadnie także prokurator zarzucił, że w § 10 ust. 2 regulaminu rada gminy nakładając obowiązek wyprowadzania psów w miejscach publicznych tylko na smyczy i w kagańcu ograniczyła swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wprawdzie wyjątki od tego obowiązku w zależności od rasy, wieku, stanu zdrowia, cech anatomicznych zwierzęcia, lecz nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy, i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy, i kagańca. Niewątpliwie właściciel psa został w sposób nieproporcjonalnych ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 44/20). Podkreślić przy tym należy, że w art. 10a ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) wprowadza jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 ust. 3 oraz § 11 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd w pozostałej części oddalił skargę.

dc