II SA/Op 11/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-11	
Data wpływu	2016-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Elżbieta Naumowicz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199;  art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 17 pkt 1, art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1774;  art. 6 pkt 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 460;  art. 4 pkt 1,; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. W. i E. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 lutego 2015 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 pkt 19 karty terenu nr [...] podpunkt 3 lit. b, obejmującej działkę nr a k.m. [...], obręb [...]; oraz w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w jakiej na działce nr a k.m. [...], obręb [...] wyznacza ciąg pieszo-rowerowy, 2) zasądza od Gminy Opole na rzecz B. W. i E. W., solidarnie; kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga B. W. i E. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 lutego 2015 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

Podjęcie uchwały poprzedziły następujące czynności:

Uchwałą z dnia 4 lipca 2013 r., Nr [...], Rada Miasta Opola postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Po zawiadomieniu o powyższym i poinformowaniu o prawie składania wniosków i uwag do planu, zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) - zwanej dalej ustawą i art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013, poz. 1235, ze zm.) - zwanej dalej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku oraz po rozpatrzeniu złożonych wniosków, Prezydent Miasta Opola sporządził projekt planu i uzyskał wymagane przepisami ustawy opinie i uzgodnienia. Następnie, po wprowadzeniu niezbędnych zmian, ogłosił o wyłożeniu - w dniach od 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. - projektu planu do publicznego wglądu, o czym ogłoszono, zawiadamiając o możliwości składania wniosków i uwag do tego projektu (zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) i o przeprowadzeniu w dniu 17 grudnia 2014 r. dyskusji nad przyjętymi w nim rozwiązaniami. Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 17 pkt 12 ustawy, zarządzeniem z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], uwzględnił jedyną uwagę wniesioną do projektu planu. Na sesji w dniu 26 lutego 2015 r., Rada Miasta Opola, podjęła stanowiącą przedmiot zaskarżenia uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Do części tekstowej planu załączony został rysunek planu w skali 1 : 1000.

Pismem z dnia 2 października 2015 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wezwali Radę Miasta Opola do usunięcia naruszeń prawa wynikających z przedmiotowej uchwały, które w sposób rażący i nieusprawiedliwiony naruszają ich prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazali, iż wskutek podjęcia przedmiotowej uchwały doszło do krzywdzącego dla nich zakwalifikowania posiadanej przez nich działki nr a jako tereny zielone, w strefie oznaczonej w planie symbolem 2Z, co miało wpływ na drastyczne obniżenie jej wartości. Wywodzili, iż taka kwalifikacja tego terenu obejmuje zakaz lokowania na nim budynków, co pozbawia ich jako właścicieli działki nr a możliwości posadowienia na niej jakiegokolwiek budynku. Wobec powyższego, w ich ocenie, doszło do naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121.), dalej zwanej k.c. oraz art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto podkreślili, iż w bezpośrednim sąsiedztwie posiadanej przez nich działki nr a znajduje się inna działka, której część została wyodrębniona i zakwalifikowana jako działka pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta Opola w dniu 29 października 2015 r., podjęła uchwałę Nr [...], w której w załączniku wyraziła stanowisko w sprawie. W ocenie Rady, zaskarżona uchwała nie zawiera jakiekolwiek wady prawnej i nie ma podstaw do jej uchylenia. Rada wyjaśniła, iż wskazana przez wzywających inna działka (teren 6MN), zakwalifikowana została jako działka przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż zabudowa ta istniała już w chwili uchwalania planu i z tego właśnie powodu nie została objęta terenem 2Z, czyli terenem zieleni. Nadto zaznaczyła, że zaprojektowane na przedmiotowym obszarze tereny zieleni mają na celu realizację systemu zieleni miasta, przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola na obszarze 27M. Wywodziła, że tereny zieleni pełnią także funkcję obszaru, przez który prowadzi się infrastrukturę techniczną i zapewnia możliwość retencji wody w sytuacji, gdy na innych terenach jest to utrudnione. Zaprojektowana droga rowerowa, która w planie poprowadzona jest przez działkę wzywających, jest alternatywą dla ścieżki rowerowej wyznaczonej wzdłuż ulicy [...], która obecnie koliduje z wjazdami bramowymi i zaparkowanymi samochodami. Nową ścieżkę zaprojektowano adekwatnie do wprowadzonego systemu zieleni miasta, a poprowadzenie jej w innym miejscu spowodowałoby kolizję z funkcjami mieszkaniowymi, czy usługowymi. Końcowo Rada skonstatowała, iż wykonując władztwo planistyczne, zgodnie z nałożonymi na gminę obowiązkami prawidłowo wyważyła wszelkie interesy tak publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę prawa własności.

Pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. skarżący reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 lutego 2015 r., nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości nr a k.m. [...] obręb [...] w [...] wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo zawnioskowali o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka A. S., na okoliczność niedopełnienia obowiązku obwieszczenia o przystąpieniu przez Radę Miasta Opola do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób pozwalający na zapoznanie się z tą informacją przez właścicieli działek objętych przedmiotowym planem. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy w zw. z art. 140 k.c., polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych o charakterze dowolnym i nie mającym uzasadnienia merytorycznego, naruszających prawo własności skarżących; art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), ponieważ w chwili przystępowania do sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego wydzielenie gruntów pod ścieżkę rowerową nie było celem publicznym przewidzianym w ustawie i tym samym działanie organu w tym zakresie było przedwczesne i nieprawidłowe; art. 15 pkt 1 w związku z art. 28 ustawy, gdyż w chwili przystępowania do sporządzania studium przeprowadzenie ścieżki rowerowej przez tereny prywatne nie było zgodne z przepisami odrębnymi; art. 17 pkt 1 w związku z art. 28 ust 1 ustawy poprzez brak określenia formy wnoszenia wniosków do planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzenia planu. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia prawa, iż oznaczenie w planie ich działki nr a jako terenów zielonych, znacząco wpływa na obniżenie jej wartości oraz jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadami współżycia społecznego. Wywodzili, że wobec przeznaczenia sąsiadujących ze sobą terenów, które są polami rolnymi i należą do osób prywatnych, w sposób kompletnie odmienny, tj. jako 2Z i 4 MW, część właścicieli będzie posiadała możliwość zabudowy swoich działek, przez co ich wartość wzrośnie, a część prawa takiego zostanie pozbawiona. Jednocześnie podkreślili, iż dla części właścicieli działek oznaczonych w planie symbolem 2Z wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących, takie działanie organu nie tylko pozbawia ich możliwości zabudowy działki nr a, ale w sposób istotny ogranicza wykonywanie przysługującego im prawa własności, ujętego w art. 64 Konstytucji. Nie zgodzili się też z tezą organu, że przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową spowodowałoby zwiększenie liczby zjazdów bramowych, a w konsekwencji utratę płynności ruchu na drodze 1 KDL, albowiem przy takim założeniu wszystkie rady miast musiałyby notorycznie zabraniać łączenia infrastruktury mieszkaniowej z infrastrukturą drogową, z uwagi na zwiększającą się liczbę zjazdów bramowych. Skarżący argumentowali, iż kolejnym ograniczeniem nałożonym przez zaskarżoną uchwałę jest wytyczenie przez środek działki ścieżki rowerowej. W ocenie skarżących, nie ma żadnych przeciwwskazań, logicznych ani funkcjonalnych, aby bieg tej ścieżki nie został ustalony przy granicy ich działki. Rozwiązanie to z jednej strony realizowałoby plany Miasta Opola, a z drugiej nie wpłynęłoby znacząco na możliwość wykonywania prawa własności przez właścicieli terenów, objętych spornym planem. Równie wątpliwa pod względem prawnym, według skarżących, wydaje się także kwestia nasadzenia drzew na ich działce. Końcowo skarżący wywodzili, iż nie zachowano odpowiedniej formy ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania. Obwieszczenie to bowiem zostało zamieszczone jedynie na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Miasta Opola. Trudno w takiej sytuacji oczekiwać, aby w mieście wojewódzkim, przy tak ogromnej ilości wydawanych ogłoszeń, obwieszczeń i innych form informacji, obywatel był w stanie odnaleźć te, które dotyczą jego osoby. W przedmiotowej sprawie, przez wzgląd na wagę komunikatu, ogłoszenia lub obwieszczenia winny być zatem umieszczone w rewirze lub dzielnicy, których bezpośrednio dotyczą. Poza tym nie dopełniono wymogu w zakresie prawidłowego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, nie określono również formy składania wniosków do planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wskazała, że skarga winna podlegać oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała Nr [...] nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu skarżących. Podała również, iż na należącej do skarżących działce nr a, k.m. [...], obręb [...], nie ma istniejącej ani projektowanej zabudowy. Poza tym przebiega przez nią gazociąg wysokiego ciśnienia wraz z wynikająca z przepisów odrębnych strefą ograniczonego użytkowania, który stanowi infrastrukturę techniczną. Zaprojektowany na przedmiotowym obszarze teren zieleni ma na celu realizację systemu zieleni miasta przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c. stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. W jej ocenie, zarzucanie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza realizację uprawnień wynikających z prawa własności w postaci zakazu budowy na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], opiera się na czysto hipotetycznym naruszeniu uprawnień skarżących i nie stanowi faktycznej szkody, albowiem nie dochodzi tu do jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej istniejącej już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Rada argumentowała, że w stosunku do przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a nawet gdyby się tak stało, to zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto podała, że sami skarżący wskazują, iż tereny te są obecnie polami rolnymi, a przeprowadzona w czerwcu 2013 r. i lipcu 2014 r. inwentaryzacja terenu jednoznacznie to potwierdziła. Z kolei fakt, że na sąsiednim terenie 6MN znajduje się zabudowa jednorodzinna nie oznacza, że wszystkie tereny dookoła niej muszą mieć takie samo przeznaczenie. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżących, na terenie 2Z nie ma zabudowy jednorodzinnej, jest natomiast na terenie 6MN. W planowaniu przestrzennym jako podstawę działań przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy), czyli nie dopuszcza się do powstania konfliktów, nie zaś do ustalania identycznych sposobów wykorzystania terenu. W konsekwencji, zdaniem Rady, przeznaczenie terenu ustalono adekwatnie do istniejącego zagospodarowania terenu. Wyznaczając niezbędne dla funkcjonowania terenu systemu zieleni miejskiej tereny zieleni kierowano się polityką przestrzenną miasta ustaloną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr [...]. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada argumentowała, że przeznaczając w planie obszar działki nr a, k.m. [...], obręb [...], na teren zieleni zaskarżony plan realizuje zapisy studium, bierze również pod uwagę istniejący sposób jej zagospodarowania. Adekwatnie zatem do przeznaczenia tego terenu wprowadzono na nim drogę rowerową. Nadto droga ta nie została wydzielona liniami rozgraniczającymi, co sugeruje, że dopiero z projektu technicznego będzie wynikać jej dokładny przebieg i szerokość w liniach rozgraniczających. Poza tym plan miejscowy nie przesądza o terminie realizacji ustaleń, w tym kwestionowanej ścieżki rowerowej. Przy czym, niezależnie od tego, czy ścieżka rowerowa traktowana jest jako cel publiczny, gmina nie ma obowiązku wywłaszczenia gruntu pod nią i realizacji postanowień planu. Właściciel może zatem, zgodnie z art. 35 ustawy wykorzystywać tereny w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnego z tym planem. W sprawie ważne jest, że zarówno studium, jak i miejscowy plan pokazują docelowy kierunek rozwoju przekształceń. W konsekwencji nie można stwierdzić, iż działania organu były w tym zakresie przedwczesne, czy nieprawidłowe. Nadto, w ocenie Rady, nie można zgodzić się z zarzutem, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy, gdyż projekt planu został sporządzony przez Prezydenta Miasta Opola, zawiera on część tekstową i graficzną a także zgodny jest z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. W zakresie zarzutu niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 17 pkt 1 ustawy, organ podkreślił, że w sprawie wymagane prawem ogłoszenia i obwieszczenia sporządzone zostały zgodnie z wzorami określonymi przez ustawę o planowaniu przestrzennym i z zachowaniem obowiązujących terminów. Zauważył, że skarżący ani w terminie ani po jego upływie nie wnieśli żadnych wniosków lub uwag do planu, które odnosiłyby się do działki [...], k.m. [...], obręb [...]. Ponadto Rada akcentowała, że to właśnie w planach zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wyważenia interesów publicznych z prywatnymi. Nie można zatem wszystkich terenów przeznaczyć zgodnie z wolą właścicieli na cele budowlane, bowiem Gmina obowiązana jest do utrzymywania i tworzenia systemu zieleni i zadrzewienia. W zakresie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 lutego 2004 r., nr [...], wydanej dla A. i A. S. na budowę jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego na działce nr b, k.m. [...], obręb [...], Rada wskazała, że decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r., nr [...], ww. decyzja została wygaszona, a decyzją SKO z dnia 30 września 2015 r., nr [...] utrzymana została w mocy. Końcowo Rada zauważyła, że przez działkę skarżących przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia, a tereny przez które przebiega infrastruktura techniczna zwykle pozostawione są bez zabudowy. Wywodziła, że w zależności od rodzaju infrastruktury, jej parametrów czy ryzyka, jakie może stwarzać w przypadku awarii, pozostawia się pasy bezpieczeństwa. W przypadku skarżących przebiegający przez ich działkę gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150 CN 4,0 MPa wymaga dla terenów rolniczych zachowania po 15 m w obie strony od osi gazociągu (a w przypadku budynków mieszkalnych, czy budynków użyteczności publicznej, nawet 20-35 m). Podsumowując, Rada podniosła, że w przyjętych założeniach projektowych uznano, że wyznaczenie terenu zieleni jest zgodne z przepisami prawa, ustaleniami studium Miasta Opola i uwzględnia infrastrukturę techniczną. Poza tym argumentowała, że w planie przyjęto zasadę ograniczania liczby zjazdów bramowych z dróg klasy zbiorczej (ul. [...]) i lokalnej (ul. [...]), tak by zabudowa mieszkaniowa i usługowa była obsługiwana bezpośrednio z dróg pieszo-jezdnych. Przy takich bowiem założeniach projektowych nie ogranicza się rozwoju miasta, nie eliminuje się nowej zabudowy, lecz wpływa się na racjonalność zagospodarowania, funkcjonalność użytkowania przestrzeni, wygodę i bezpieczeństwo mieszkańców.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując skargę i zawarte w niej argumenty wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie poprzez zapisy zaskarżonego planu uniemożliwiono skarżącym korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej rolniczym przeznaczeniem. Jednocześnie zaznaczył, iż sam organ nie wie kiedy na nieruchomości powstanie sporna ścieżka rowerowa. Nadmienił, że korzystne dla skarżących byłoby jej przeprowadzenie nad gazociągiem.

Pełnomocnik organu oświadczył natomiast, że wskazany na planie przebieg ścieżki rowerowej ma jedynie charakter informacyjny i nie określa konkretnych granic. Jej przebieg został wyrysowany na spornej działce po to, aby zachować kontynuację ścieżki rowerowej. Projekt techniczny wyjaśni dopiero kwestię rzeczywistego przebiegu ścieżki na tym terenie. Stąd nie jest wykluczone, że będzie ona przebiegać również nad gazociągiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.) - zwaną dalej również w skrócie ustawą, jest aktem prawa miejscowego i podlega kontroli sądu administracyjnego.

Skarżący B. W. i E. W. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 lutego 2015 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Mając na uwadze wymogi formalne skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy niniejsza skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy wniesiona została w przewidzianym prawem terminie. Bezsporny stan faktyczny pozwolił stwierdzić, że skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Miasta Opola pismem z dnia 2 października 2015 r. Wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, która doręczona została skarżącym w dniu 10 listopada 2015 r., wniesienie skargi przesłanej w dniu 10 grudnia 2015 r. za pośrednictwem organu, uznać należało za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu.

Przyjmując, że zachowane zostały wymogi formalne skargi, wyjaśnienia wymagało ustalenie czy skarżący posiadają interes prawny, który uzasadnia zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy interes ten został naruszony skarżoną uchwałą. Stwierdzenie zaistnienia tej ostatniej przesłanki otwiera bowiem dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności skarżonej uchwały, co następuje w granicach naruszonego interesu prawnego. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może jednak dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje prawo do wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że skarżona uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, dostępny jak wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki, na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest także wykazanie przez skarżącego wnoszącego skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zatem zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny. Interes prawny musi być nadto "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Istotne przy tym jest, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07- http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Legitymację skargową, o której mowa w art.101 ust. 1 u.s.g., wyznacza dopiero stan naruszenia zaskarżoną uchwałą posiadanego interesu prawnego (uprawnienia). Taki sposób rozumienia legitymacji skargowej powszechnie przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11 (LEX nr 1083705).

Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, Sąd uznał, że skarżący legitymują się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Opola podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...], gdyż jej postanowienia dotyczą terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność skarżących. Uchwała reguluje sytuację prawną skarżących, jako właścicieli nieruchomości objętej planem miejscowym, tj. działki nr a. Interes prawny skarżących wynika z przysługującego im prawa własności nieruchomości, które podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Skarżący zakwestionowali prawidłowość ustaleń planistycznych odnoszących się do nieruchomości, wywodząc interes prawny z przysługującego im prawa własności i stąd też należało dokonać oceny, czy zaskarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień, bądź nakłada nowe obowiązki. Koniecznym było więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Zarówno z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i ze skargi wynika, że zarzuty skarżących sprowadzają się w swej istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia działki stanowiącej ich własność o nr a, k.m. [...], obręb [...]. Z zapisów zaskarżonego planu, tj. § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3 wynika, iż na terenie na którym znajduje się nieruchomość skarżących oznaczona symbolem 2Z ustalone zostało przeznaczenie: a) podstawowe – zieleń oraz b) uzupełniające - obiekty i sieci uzbrojenia technicznego oraz ciągi pieszo-rowerowe. Z kolei na rysunku graficznym planu wytyczona została przez środek działki skarżących droga rowerowa oraz wskazane zostało, że na jej terenie mają zostać nasadzone szpalery drzew. Skarżący zarzucają, że takie zakwalifikowanie ich działki wprowadza zakaz zabudowy i w ten sposób drastycznie obniży wartość tej nieruchomości. Tymczasem wolą skarżących było przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie skarżących, zaskarżony plan ogranicza realizację ich uprawnień wynikających z prawa własności w postaci zakazu budowy na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. Narusza też zasadę równości i przekracza granice władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, ale są one dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282). Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z powyższym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdy ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia, to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności". Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Sąd podziela przy tym stanowisko, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit., s. 6). Reasumując przyjdzie podkreślić, że prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym.

Przechodząc do meritum skargi wskazać należy, że działka skarżących nr a znajduje się na obszarze, dla którego wprowadzona uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr [...], zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola wskazała jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego realizację systemu zieleni miasta. Z kolei w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3a planu wskazuje się na przeznaczenie podstawowe terenu oznaczone symbolem 2Z - zieleń. Z powyższego wynika, iż przeznaczenie działki skarżących oznaczonej nr a, k.m. [...], obręb [...], użytkowanej dotychczas jako pola rolne, na tereny zielone nie spowodowało w zasadzie jakiejkolwiek zmiany sytuacji faktycznej, która nie istniałaby już w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W szczególności, skarżący w ramach podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 2Z, nadal mogą swobodnie dysponować swoją nieruchomością i korzystać z niej w taki sam sposób w jaki dotychczas korzystali. W zakresie wprowadzonego w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3a planu podstawowego przeznaczenia nieruchomości nie można doszukać się takiego uprawnienia związanego z własnością nieruchomości skarżących, które zostałoby istotnie ograniczone, czy wręcz wyłączone, przez zaskarżoną uchwałę. Przeznaczenie gruntów na tereny zielone nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1799/11). Skoro skarżący, w ramach wprowadzonego w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3a planu przeznaczenia podstawowego, nadal mogą w sposób dotychczasowy korzystać z przysługującego im prawa własności, w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego a także owo prawo zbyć, to ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżących z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się, zdaniem Sądu, w granicach dopuszczanych prawem.

W kontekście zaś podniesionego przez skarżących zakazu zabudowy na terenie działki w związku z zakwalifikowaniem jej jako terenów zielonych wskazać należy, iż działka ta nigdy nie była zabudowana i w stosunku do niej nie była wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy. Wskazywana przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy na terenie sąsiadującym została, na co zwrócił uwagę organ, decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 kwietnia 2015 r., nr [...] wygaszona. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2015 r., nr [...], decyzja ta została utrzymana w mocy. W stosunku natomiast do sąsiadującej z terenem działki skarżących zabudowy jednorodzinnej, oznaczonej w planie symbolem 6 MN, Sąd zauważa za organem, iż funkcja ta istniała już w chwili uchwalania zaskarżonego planu i z tego powodu brak było podstaw do objęcia tego obszaru w planie symbolem 2Z. W konsekwencji, nie można zarzucić organowi w tej sytuacji braku realizacji zasady równego traktowania mieszkańców, którzy posiadają nieruchomości na tym terenie. Nadto zauważyć należy, że w związku z przebiegiem na działce skarżących infrastruktury technicznej m.in. w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze strefą ograniczonego użytkowania, skarżący mogą mieć ewentualnie jedynie ograniczoną możliwości jej zabudowy. Wyjaśnić należy, że przebiegający przez działkę skarżących gazociąg wysokiego ciśnienia DN 150 CN 4,0 MPa wymaga dla terenów rolniczych zachowania po 15 m w obie strony od osi gazociągu (a w przypadku budynków mieszkalnych, czy budynków użyteczności publicznej nawet 20-35 m), co w chwili budowy gazociągu wynikało z zapisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci (Dz. U. z 1995 r. nr 139, poz. 686), a w obecnym stanie prawnym z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), mającym zastosowanie zgodnie z treścią § 110 tego rozporządzenia do gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. Wobec powyższego postawiony w skardze zarzut rażącej utraty wartości nieruchomości skarżących uznać należy za bezzasadny.

Do innego wniosku, aniżeli w zakresie przewidzianego planem podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2Z, Sąd doszedł w kwestii wskazanego w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3 b planu, uzupełniającego przeznaczenia tego terenu oznaczonego jako: obiekty i sieci uzbrojenia technicznego oraz ciągi pieszo-rowerowe. W ocenie Sądu, zapisy planu w tym zakresie stanowią przekroczenie przez organ władztwa planistycznego. W szczególności w ww. zakresie, organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za wyznaczeniem przez środek nieruchomości skarżących ciągu pieszo-rowerowego, a z jakich to przyczyn brak było możliwości wyznaczenia trasy rowerowej w innym, bardziej dogodnym dla skarżących miejscu ich nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż fakt istnienia w tym miejscu ciągu pieszo-rowerowego wraz z nasadzeniem na działce przewidzianych planem szpalerów drzew spowoduje, iż skarżący, wbrew ich woli, doznają znacznego ograniczenia w możliwości dotychczasowego zagospodarowania swojej nieruchomości, które skutecznie uniemożliwi im jej dotychczasowe rolne użytkowanie. Podnieść należy, iż wynikające z prawa własności uprawnienie do swobodnego korzystania z nieruchomości to także prawo korzystania z niej z wyłączeniem innych osób. Organ nie wykazał zatem tego, aby konieczność ingerencji w prawo własności prywatnej znajdowała uzasadnienie i wskazywała na konieczność przyznania prymatu interesu publicznego. Nie są w tym zakresie przekonywujące wyjaśnienia organu planistycznego, który w odpowiedzi na skargę sporną kwestię przeprowadzenia przez działkę skarżących ścieżki rowerowej sprowadził do zastosowania mechanizmów z art. 35 ustawy, a więc norm pozwalających na dotychczasowe wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie zostało zmienione w planie. Nie sposób jednak nie dostrzec, że uregulowanie to stanowi jedynie konsekwencję naruszenia prawa własności, a nie uzasadnienie ingerencji w sposób wykonywania prawa własności indywidualnego podmiotu. Powyższe działanie ma charakter następczy w stosunku do ograniczeń lub utraty uprawnień właścicieli nieruchomości na skutek postanowień planu. Zezwolenie na dotychczasowe wykorzystywanie terenów, których przeznaczenie zostało zmienione w miejscowym planie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, nie jest żadnym mechanizmem uzasadniającym możliwość naruszenia ich praw tylko z tego powodu, ani zabezpieczającym prawa właścicieli działek znajdujących się na tym terenie. Oczywiście, jak podkreśla to organ, samo wyznaczenie ciągu pieszo-rowerowego nie przesądza jeszcze, iż teren ten takim szlakiem się stanie. Niemniej jednak takie przeznaczenie terenu, niezależnie od tego czy planowany ciąg pieszo-rowerowy faktycznie powstanie, czy też nie, w sposób poważny ograniczać będzie możliwość zagospodarowania działki skarżących w dotychczasowy rolny sposób. Tym bardziej, że wynikające z zaskarżonej uchwały ograniczenie w postaci przeprowadzenia przez środek działki skarżących ciągu pieszo-rowerowego, nałożone zostało na skarżących na czas nieoznaczony. Tymczasem żaden przepis obowiązującego prawa nie zezwala organowi na bezterminowe uniemożliwianie właścicielowi korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do długotrwałego "zamrożenia" możliwości korzystania z prawa własności i niepewności co do wdrożenia postanowień planu, co stanowi nadmierne ograniczenie indywidualnych praw jednostki. Dlatego też przy wykładni przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym ustaleń uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich (na powyższą kwestię zwrócił także uwagę Europejski Trybunał Praw Człowiek w swoich orzeczeniach z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. 52589/99; z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. 17373/02 i z dnia 6 września 2007 r., sygn. 38672/02). Co istotne, w zakresie przeprowadzenia przez teren skarżących drogi rowerowej organ nie był, związany ustaleniami uchwały Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr [...], w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, zatem nie zachodziła konieczność ograniczenia prawa własności skarżących i to w tak znacznym stopniu z niewiadomą dla Sądu korzyścią dla obszarów sąsiednich. W ocenie Sądu, mając na względzie ochronę prawa własności określoną w art. 21 ust. 1, art. 64 w związku z art. 31 Konstytucji RP, niedopuszczalna jest sytuacja, gdy nadmiernie ogranicza się uprawnienia właściciela terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję ciągu pieszo-rowerowego, która ma zostać zrealizowana w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Ponadto na skarżących, będących nadal właścicielami spornej działki, w dalszym ciągu spoczywają obowiązki z tytułu posiadania do niej praw. Obowiązki te obejmują konieczność opłacania świadczeń pieniężnych, utrzymywania porządku na terenie nieruchomości, spoczywa na nich również odpowiedzialność cywilnoprawna. Oznacza to, że powyższe obowiązki będą nadal obciążały strony mimo nałożenia na nich wskazanych ograniczeń. Fakt ten można odczytać jako poświęcenie właściciela na rzecz celu publicznego. Takie uregulowanie miejscowego planu czyni wprowadzone w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3b ograniczenie jeszcze bardziej dotkliwym i prowadzi w istocie do bezterminowego, znaczącego ograniczenia praw właścicielskich, a w konsekwencji do naruszenia istoty prawa własności. Tymczasem postanowienia planów miejscowych powinny być realistyczne, możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 83/10, Lex nr 953092). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności. W rozpoznawanej sprawie we wskazanym w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 3 b planu granice te zostały – w stosunku do działki należącej do skarżących zakresie – przekroczone.

Nadto, odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) Sąd zauważa, że skoro wytyczona w części graficznej droga rowerowa stanowi, jak wskazuje jej nazwa drogę, czy ulicę – czemu organ dawał również wyraz w trakcie trwania postępowania sądowego, ustalony planem ciąg pieszo-rowerowy stanowi element drogi publicznej. Na takie rozumienie tej inwestycji wskazuje również § 3 ust. 2 pkt 6 planu, zgodnie z którym przez ciąg pieszo-jezdny należy rozumieć ulicę w strefie zamieszkania o nawierzchni rozbieralnej, bez wyodrębnionej jezdni i chodników, gdzie pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.) – pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.) drogę w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych, znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei pkt 5 tego przepisu wskazuje, iż droga dla rowerów to droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi; droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje zatem, iż ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi, a więc można w tym przypadku mówić o inwestycji celu publicznego. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 750/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1764/14). Umożliwienie przez gminę korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela, użytkownika wieczystego) jest zaś możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1651/07).

Jednocześnie jako chybione należało uznać wyjaśnienia organu, iż w rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do orientacyjnego przebiegu drogi rowerowej na działce skarżących. Sąd zauważa bowiem, że pomimo wskazania w § 4 ust. 2 planu, iż "niewymienione w ust. 1, pozostałe elementy rysunku mają charakter informacyjny", z czym organ wiąże, iż na działce skarżących doszło jedynie do orientacyjnego przebiegu trasy rowerowej, w związku z czym w każdej chwili może ona zostać zmieniona na dogodniejszy dla skarżących sposób, w części graficznej planu brak jest już wskazania, iż przebiegająca przez środek działki droga rowerowa ma charakter jedynie informacyjny, czy orientacyjny. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi niespójność części graficznej z częścią pisemną planu. W kwestii tej Sąd zauważa także, iż w § 5 pkt 19 karty terenu [...] podpunkt 9c jako dostępność komunikacyjna wskazane zostało "wyznaczenie drogi rowerowej". Również w odpowiedzi na skargę sam organ potwierdził, iż na działce skarżących doszło do wytyczenia drogi rowerowej. Wobec powyższego nie można uznać, iż w sprawie miało miejsce orientacyjne wytyczenie drogi rowerowej. Nadto, skoro jak wynika z powyższego ciąg pieszo-rowerowy w rozpoznawanej sprawie stanowi element drogi publicznej, to wskazać należy, że w takim razie nie można też tracić z pola widzenia art. 15 ust. 2 ustawy, z którego płynie nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Istotne jest przy tym, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak Z. Niewiadomski w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" art. 15, Nb 12, Warszawa 2004). Z tych względów organ obowiązany był do wytyczenia drogi rowerowej. Nie można zatem uznać twierdzeń organu, że na działce skarżących doszło jedynie do orientacyjnego wytyczenia jej przebiegu. Sąd w tym względzie nie miał wątpliwości, że wobec wiążącego wytyczenia przebiegu drogi rowerowej przez środek działki, doszło w istocie do zmiany, a w konsekwencji do poważnego ograniczenia jej dotychczasowego rolnego przeznaczenia.

W kontekście niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 28 ustawy, Sąd stwierdza, iż jest on bezzasadny. W tym zakresie przychylić należy się do stwierdzenia organu, że w rozpoznawanej sprawie wymagane prawem ogłoszenia, obwieszczenia, sporządzone zostały zgodnie z wzorami określonymi przez ustawę o planowaniu przestrzennym i z zachowaniem obowiązujących terminów. W szczególności Sąd dostrzega, że zarzucane przez skarżących ogłoszenie sporządzenia planu zamieszczone zostało w prasie lokalnej "[...]" z dnia 12 sierpnia 2013 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta z dnia 9 sierpnia 2013 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta z dnia 9 sierpnia 2013 r., wywieszone w dniach od 12 sierpnia 2013 r. do 17 września 2013 r., w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 9 sierpnia 2013 r., a Rada Dzielnicy [...] zawiadomiona była z kolei pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. Wnioski można było składać do 11 września 2013 r. w Biurze Urbanistycznym przy pl. Wolności 7-8 w Opolu, pok. 312, III p. Przy czym, słusznie organ zauważył, iż skarżący ani w terminie ani po nim nie wnieśli do planu żadnych wniosków lub uwag odnoszących się do działki a, k.m. [...], obręb [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, organ dopełnił wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszystkie nałożone na niego obowiązki w zakresie opracowania, ogłoszenia i obwieszczenia projektu uchwalanego planu.

Odnosząc się z kolei do wniosku, który zawarty został w skardze, a dotyczył przeprowadzenia przez Sąd dowodu z przesłuchania świadka A. S., to w tym zakresie stwierdzić należy, że ustawodawca nie przewidział w przepisach procedury sądowoadministracyjnej takiego uprawnienia Sądu. Art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego też względu niedopuszczalnym było uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżących.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło oparcie w przepisach art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.