Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. i S. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022 znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z [...] września 2022 r. znak [...], którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na placu składowym na działkach nr [...]i [...]przy ul. W. w P. gm. C., realizowanych bez pozwolenia na budowę.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z interwencją A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział B., PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie placu składowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. w P., gm. C., stanowiących własność G. i S. K. (inwestorzy).

W dniu [...] sierpnia 2022 r. PINB przeprowadził oględziny i ustalił, że na ww. działkach istnieje plac składowy wykonany z kostki brukowej oraz płyty ażurowej na podbudowie, ograniczony krawężnikiem. Znajdują się na nim "gadżety i wyroby budowlane związane z budownictwem". Wokół wydzielony jest pas zieleni o szerokości 0,67 m, a na części spornego terenu znajduje się ogródek warzywny o wymiarach 14,30m x 10,32m. Obecni w trakcie oględzin inwestorzy wyjaśnili, że plac powstał w drugiej połowie 2010 r. i roboty związane z jego utwardzeniem są zakończone. Nie okazali dokumentów potwierdzających ich legalność. Zaprzeczyli, jakoby teren ten był placem składowym. Obecny w trakcie oględzin przedstawiciel Spółki A. wskazał, że na terenie działek znajduje się sprzęt budowlany, agregat prądotwórczy, zagęszczarka, minikoparka, betoniarka, butle z gazem (argon). Inny sąsiad, M. R., oświadczył że na działce inwestorzy nie prowadzą działalności gospodarczej. Wykonano dokumentację zdjęciową.

W piśmie z [...] sierpnia 2022 r. inwestorzy poinformowali PINB, że materiały budowlane wymienione w protokole oględzin są pozostałością po budowie budynku mieszkalnego i stanowią zapas na wypadek konieczności wykonania prac naprawczych (dachówki, cegły itp. "gadżety budowlane"), zaś sprzęt budowlany zakupiony był na własne potrzeby związane z wykonaniem ww. prac oraz zagospodarowaniem ogrodu. Wskazali, że działki nr [...] i [...] zakupili jako jedną nieruchomość w 2000 r., którą podzielono w 2010 r. Z uwagi na niekorzystne warunki użytkowania (gliniasty teren, najniżej położony w końcówce ulicy, ze zbierającą się wodą) w 2010 r. zdecydowali o utwardzeniu działek. Obecnie porządkują nieruchomość, gdyż przeszli na emeryturę. Do pisma załączyli: decyzję Starosty Powiatowego w B. z [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy - 161,4m2 pow. użytkowej - 218,4m2, kubaturze – 823m2 wraz z niezbędną infrastrukturą (przyłączami, instalacjami, zbiornikami) na działkach nr [...],[...]i [...] w P. gm. C.; decyzję Burmistrza C. z [...]marca 2010 r. o podziale nieruchomości położonej w obrębie P. gm. C. oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,1528 ha i [...]o pow. 0,0472 ha na działki nr [...],[...],[...]oraz nr [...],[...] i [...], z których działki nr [...] i [...]przeznaczono pod gminną drogę publiczną.

Postanowieniem z [...] września 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na placu składowym na terenie działek nr [...] i [...], zrealizowanym bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji, sporny teren nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), ale jest przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych (o czym świadczy utwardzenie, magazynowanie sprzętu budowlanego i innych wyrobów budowlanych). Stan faktyczny odpowiada więc funkcjonującej w orzecznictwie sądowym definicji placu składowego (wskazał wyrok w sprawie VII SA/Wa 1898/16). W ocenie PINB, powstał on jako odrębny obiekt budowlany, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast budynek mieszkalny powstał na podstawie pozwolenia na budowę, a inwestorzy zawiadomieniem z [...] kwietnia 2007 r. poinformowali PINB o zakończeniu jego budowy oraz przedłożyli wymagane dokumenty. Do zawiadomienia tego nie zgłoszono sprzeciwu.

W postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych PINB poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz obowiązkach związanych z legalizacją, w tym o sposobie obliczenia i wysokości opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie od powyższego postanowienia złożyli inwestorzy. Zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 3 pkt 3 P.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonane utwardzenie terenu stanowi plac składowy, tj. obiekt budowlany stanowiący samodzielną całość techniczno-użytkową rozumianą jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku,

- art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu nie jest funkcjonalnie związane z budynkiem jednorodzinnym stanowiącym ich własność i nie pełni wobec niego roli służebnej (tzw. zaplecza gospodarczego), umożliwiającej korzystanie z budynku zgodnie z przeznaczeniem,

2. naruszenie prawa procesowego, to jest:

- art. 6, art. 1, art 75, art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak również bezpodstawne nieuwzględnienie oświadczeń i dokumentów złożonych przez wnoszących zażalenie,

- art. 6, art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. przez brak bądź pobieżną ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego wydania zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając zarzuty zażalenia inwestorzy wywodzili, że dla zakwalifikowania obiektu jako urządzenia budowlanego w postaci urządzenia technicznego istotne jest jego funkcjonalne, a niekoniecznie fizyczne, powiązanie z obiektem budowlanym. Natomiast dla zaliczenia utwardzenia gruntu do kategorii budowli konieczne jest ustalenie jego samodzielności, wyodrębnienia technicznego stanowiącego całość użytkową. Podkreślili, że zakres przestrzenny utwardzenia powinien uwzględniać fakt jego istnienia na cywilistycznie rozumianej nieruchomości a nie na wyodrębnionych geodezyjnie działkach. Sporne utwardzenie stanowi właśnie całość funkcjonalno-użytkową w ramach nieruchomości z budynkiem mieszkalnym. W ich ocenie, organ pominął oświadczenia sąsiadów wykluczających prowadzenie przez inwestorów działalności gospodarczej na terenie działek z utwardzeniem.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022 r. PWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy jednoznacznie o istnieniu placu składowego na działkach nr [...] i [...]przy ul. W. w P.

PWINB wskazał, że nieruchomość przy ul. W. w P. została wpisana do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej dwóch firm, które w profilu działalności mają m.in. wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wykonywanie robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, wykonywanie instalacji elektrycznych i pozostałych instalacji budowlanych. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na działkach nr [...] i [...] są składowane materiały budowlane, w tym rury o różnej długości i średnicy, przewody, różnego rodzaju sprzęt, w tym także budowlany (m. in. podnośnik hydrauliczny, wózek paletowy ręczny, wózek do transportu). W tych okolicznościach PWINB nie dał wiary wyjaśnieniom inwestorów, jakoby po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania w 2007 r. na nieruchomości przechowywane były jedynie nieuporządkowane pozostałości po budowie. Podważa to twierdzenie ilość zgromadzonych materiałów budowlanych, w tym rur i przewodów. Materiał dowodowy wskazuje, że na utwardzonym placu składowane są materiały budowlane i urządzenia, które umożliwiają wykonywanie czynności wpisanych w CEIDG, jako profil działalności gospodarczej.

PWINB wskazał, że wykonanie utwardzenia działki budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Taki stan prawny obowiązuje obecnie (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w brzmieniu od 19 września 2020 r.), jak i obowiązywał poprzednio (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.). Prawidłowa kwalifikacja utwardzenia terenu na działce budowlanej wymaga jednak zestawienia z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 P.b. i katalogiem zwolnień zawartych w art. 29 P.b. (PWINB wskazał wyrok z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). PWINB wskazał, że ustawa P.b. nie zawiera definicji placu składowego, a wskazuje jedynie, że place składowe należą do XXII kategorii obiektów budowlanych. Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych (np. wyrok w sprawie VII SA/Wa 1898/16). Zdaniem PWINB, stan faktyczny ustalony na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. w P. odpowiada przywołanej definicji.

Zarzuty zażalenia PWINB ocenił jako nieuzasadnione. Wyjaśnił, że przedmiotem sprawy nie jest wyłącznie utwardzenie terenu, lecz teren wykonanego utwardzenia wykorzystywany do składowania materiałów budowlanych i sprzętu, co uniemożliwia kwalifikację utwardzenia jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Wbrew twierdzeniom inwestorów, utwardzenie nie jest związane z obiektem budowlanym, tj. budynkiem mieszkalnym na działce nr [...].

Podsumowując PWINB stwierdził, że wykonanie placu, a zatem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., kategorii XXII, wymagało pozwolenia na budowę, który to wymóg nie został dopełniony. Prawidłowo zatem wdrożono procedurę z art. 48 P.b. PWINB pouczył strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz, że brak złożenia takiego wniosku będzie skutkował nakazem rozbiórki.

Skargę na postanowienie PWINB złożyli do sądu administracyjnego G. i S. K, Zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zupełnie dowolną ocenę materiału dowodowego i pominięcie, że na działkach nie jest prowadzona działalność gospodarcza, na potrzeby której rzekomy plac składowy miałby być wykorzystywany, na co wskazują oświadczenia własne skarżących oraz oświadczenia sąsiadów uczestniczących w wizji lokalnej; pominięcie, że na przedmiotowych działkach przechowywane są rzeczy niesłużące działalności gospodarczej (rzeczy prywatne); niewzięcie pod uwagę przez organy kontekstu historycznego wykorzystywania działek na potrzeby prywatne, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że na utwardzonym placu składowane są materiały budowlane i urządzenia wykorzystywane do wykonywania czynności w ramach działalności gospodarczej;

- art. 124 § 1 i 2 K.p.a. ustanawiającego obowiązek organu zawarcia w postanowieniu podstawy prawnej, uzasadnienia prawnego i faktycznego, co doprowadziło do ogólnikowego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ uznając, iż wykonane roboty budowlane doprowadziły do wybudowania obiektu budowlanego, tj. placu składowego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zamiarem skarżących było jedynie utwardzenie powierzchni gruntu, a fakt późniejszego zgromadzenia na tej utwardzonej powierzchni materiałów budowlanych (nawet gdyby częściowo były wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej) nie przesądza jeszcze, że doszło do powstania placu składowego, tylko co najwyżej do zmiany przeznaczenia działki. Skarżący wskazali na obowiązek organów ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i dowodów, ujawnienia procesu decyzyjnego oraz zrealizowania zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.);

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 541) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego utożsamienia miejsca wykonywania działalności z faktycznym miejscem świadczenia usług, pomimo iż (jak oświadczyli skarżący i obecni na wizji sąsiedzi) - na działkach nr [...] i [...], tj. na utwardzonym terenie przedmiotowych działek, nie jest prowadzona działalność gospodarcza;

- art. 3 pkt 3 P.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonane przez skarżących utwardzenie terenu stanowi plac składowy, tj. obiekt budowlany stanowiący samodzielną całość techniczno-użytkową rozumianą jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku, pomimo że na ww. działkach skarżący nie prowadzą faktycznie działalności gospodarczej, a zrealizowane utwardzenie nie może pełnić funkcji placu składowego i być kwalifikowane jako obiekt budowlany,

- art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. przez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu ww. przepisu w stanie faktycznym sprawy, pomimo iż materiał dowodowy potwierdza, że skarżący dokonali jedynie utwardzenia powierzchni na działkach budowlanych, które należy traktować jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 P.b.),

b) błędne uznanie przez PWINB, że wykonanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu nie jest funkcjonalnie związane z budynkiem jednorodzinnym stanowiącym własność wnoszących skargę i nie pełni wobec niego roli służebnej - tzw. zaplecza gospodarczego umożliwiającego właściwe użytkowanie budynku i korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem,

c) wadliwą wykładnię, w myśl której wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. może być sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego takich warunków nie ustanawiają, a rys historyczny użytkowania przedmiotowych działek oraz obecny sposób ich użytkowania wskazują na przeznaczenie terenu utwardzonego na cele prywatne, związane z właściwym użytkowaniem budynku jednorodzinnego,

- art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. przez jego błędne zastosowanie do robót polegających na utwardzeniu działek budowlanych w sytuacji, gdy w niniejszym przypadku na jego realizację nie było wymagane pozwolenie na budowę ani dokonanie zgłoszenia.

Zdaniem skarżących, gdyby nawet przyjąć, że sporne utwardzenie stanowi plac składowy, to nie można uznać, iż obejmuje on całą powierzchnię utwardzenia. Organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie stwierdzić, jakie parametry techniczne (w tym długość i szerokość) ma obiekt budowlany zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Tymczasem w sposób niedopuszczalny PWINB przyjął, że plac składowy obejmuje całość utwardzonej powierzchni działki, podczas gdy uzasadniona byłaby jedynie legalizacja części. Intencją skarżących nie była budowa obiektu budowlanego w postaci placu składowego przeznaczonego na cele działalności gospodarczej (działalność skarżącego rozpoczęta [...] lipca 2008 r. - CEIDG, utwardzenie działki w III kwartale 2010 r.), lecz dokonanie najpierw robót ziemnych w celu wyrównania pierwotnego terenu, a następnie utwardzenie gruntu umożliwiające zgromadzenie na nim posiadanych przez skarżących m.in. samochodów, przyczepy podłodziowej z żaglówką i przyczepy campingowej HOBBY, jak też składowanie sprzętu ogrodniczego np. kosiarek do trawy, urządzenia do czyszczenia wody w oczku wodnym, zbiorników na piach i ziemię, skrzyń i palet, materiału typu dachówka, cegła klinkierowa, kostki betonowej tarasowej i z podjazdu. Utwardzona część terenu działki, na której skarżący tymczasowo złożyli materiały budowlane (tzw. resztówki z budowy własnego domu przeznaczone do dalszego wykorzystania w obejściu) oraz sprzęt zakupiony w celu realizacji robót przydomowych nie przesądza jeszcze, że doszło do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu definicji wynikającej z art. 3 pkt 3 P.b. Według skarżących, jedynym elementem stanu faktycznego wypełniającym definicję obiektu budowlanego w postaci placu składowego jest utwardzenie powierzchni, jednak w niniejszym przypadku nie zrealizowano celu w postaci składowania towarów (rozumianych jako wyroby gotowe lub usługi przeznaczone do dalszej odsprzedaży w stanie nieprzetworzonym, znajdujące się w magazynach lub punktach sprzedaży) lub przetrzymywania środków transportowych umożliwiających przemieszczanie ludzi bądź ładunku. Tymczasem zgromadzone materiały budowlane nie są przeznaczone do dalszej odsprzedaży, podobnie jak drobny sprzęt budowlany, który służy skarżącym i nie stanowi przedmiotu wynajmu. Podkreślili tymczasowość złożenia na utwardzonym terenie materiałów budowlanych. Wskazali, że miejsce wykonywania działalności gospodarczej nie powinno być utożsamiane z faktycznym miejscem świadczenia usług, ale z miejscem, gdzie przedsiębiorca podejmuje czynności administracyjne, gromadzi dokumentację podatkową, umowy z kontrahentami i inne dokumenty. Tymczasem PWINB pominął przeważający profil działalności skarżących określony w CEIDG, tj. "wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych" (kod PKD 43.22.Z) - w przypadku S. K. i "pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niesklasyfikowana" (kod PKD 74.90.Z) - w przypadku G. K., który to profil wprost wyklucza możliwość prowadzenia w obrębie rzekomego "placu składowego" ww. czynności z uwagi na ich specyfikę i charakter. Podkreślili, że istotne jest, jaki rodzaj działalności przedsiębiorca prowadzi a nie jaki rodzaj działalności jest podany w rejestrze REGON. I tak działalność skarżącej wykonywana jest osobiście (nigdy nie zatrudniała pracownika) i sprowadza się do opiniowania projektowania i wykonawstwa robót sanitarnych oraz ich kosztorysowania, którą to aktywność wykonuje przy biurku i w terenie. Z kolei skarżący od grudnia 2021 r. jest emerytem prowadzącym wygasająco działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu specjalistycznych robót inżynierskich branży sanitarnej, głównie w terenie, z materiałów powierzonych. Od lipca 2017 r. firma skarżącego zatrudnia jednego pracownika, a od kwietnia 2018 r. skarżący zajmuje się konserwacją kotłowni, węzłów c.o. i przyłączy, co nie wymaga prowadzenia magazynu materiałowego. Skarżący wskazali, że w ramach prowadzonej działalności sporadycznie kupowane są materiały na konkretną budowę, a następnie bezpośrednio wbudowywane. Przy takiej specyfice prowadzenia firmy i robót budowlanych utrzymywanie jakichkolwiek stanów magazynowych byłoby marnotrawstwem.

Dodatkowo skarżący wskazali, że ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie wprowadził ograniczenia co do celu jakiemu ma służyć utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowalnej. Nawet zlokalizowanie na utwardzonej powierzchni działek materiałów, urządzeń własnych (prywatnych bądź częściowo wykorzystywanych w działalności gospodarczej), czy nawet obcych nie świadczy o tym, że utwardzenie traci swój przymiot i należy je kwalifikować jako odrębny obiekt budowlany. Skarżący podkreślili, że częściowe utwardzenie działek zostało wykonane w celu zaspokojenia własnych potrzeb, bowiem jest to teren najniżej położony, często zalewany podczas opadów i roztopów. Stwierdzili także, że zrealizowane utwardzenie terenu pełni rolę służebną wobec budynku jednorodzinnego, czego potwierdzeniem jest urządzony praktycznie w środkowej strefie tych działek warzywniak z grządkami wyniesionymi, tunel foliowy z uprawą warzyw oraz nasadzenia krzewów i drzewek owocowych. Podkreślili, że "istniejący bałagan zaprzecza idei placu składowego". Załączyli materiał zdjęciowy oraz wydruki z CEiDG.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, ilość zgromadzonych na działkach materiałów budowlanych i sprzętu umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej przeczy twierdzeniom skarżących o istnieniu wyłącznie utwardzonego terenu stanowiącego urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym. PWINB zauważył, że przedmiotem postępowania jest utwardzona część działek nr [...] i [...] przy ul. W. w P., wykorzystywana do składowania materiałów budowlanych i sprzętu. W aktach sprawy znajduje się szkic do protokołu oględzin z [...] sierpnia 2022 r., na którym przedmiot sprawy został uwidoczniony wraz z ogrodem warzywnym i terenem zielonym (zał. nr 19 akt PINB).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia faktyczne i ocena prawna organów co do kwalifikacji prawnej spornego utwardzenia nie naruszają prawa.

Nie zaistniał w sprawie spór odnośnie daty wykonania spornego utwardzenia terenu przypadającej na drugą połowę 2010 r. Jest to istotne, bowiem to przepisy obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych decydują o kwalifikacji robót i o tym, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia.

Zgodnie z ogólną zasadą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według brzmienia z daty wykonania robót, Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wymagało natomiast dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.).

Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących kwalifikacji prawnej utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, kwalifikacji tej musi towarzyszyć rozważenie definicji legalnych obiektu budowlanego, budowli, budowy, urządzenia budowlanego (vide np. wyrok z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie może bowiem prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy.

Wskazać więc trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Budowlą z kolei jest, według art. 3 pkt 3 P.b., każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Natomiast urządzeniem budowlanym jest, stosownie do treści art. 3 pkt 9 P.b., urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Podstawowa więc różnica między budynkiem czy budowlą jako samodzielnym obiektem budowlanym a urządzeniem technicznym związanym z takim obiektem budowlanym polega na istnieniu budynku bądź budowli jako konstrukcji samodzielnej, odrębnej a urządzenia budowlanego jako konstrukcji niesamodzielnej, pozostającej w bezpośrednim związku funkcjonalnym z budynkiem czy budowlą, pełniącej wobec nich funkcję służebną, zapewniającą możliwość ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Utwardzenie powierzchni gruntu może być urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.w., ale może być rodzajem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (np. placem składowym). Z uwagi na to, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest uregulowane w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. jako wykonywanie innych robót budowlanych niż budowa z ust. 1, wyjściowo należy przyjąć zamierzenie ustawodawcy, zgodnie z którym utwardzenie nie prowadzi do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., chyba że sposób jego wykonania (sposób utwardzenia powierzchni gruntu) oraz pełniona funkcja (samodzielność, odrębność, brak roli służebnej wobec budynku, który również i bez utwardzenia może funkcjonować) będą wykraczać poza dopuszczalne granice zakwalifikowania robót jako utwardzenia a nie budowli. Inaczej rzecz ujmując, kwalifikacja w konkretnej sprawie będzie zależała od zastosowanej techniki (sposobu) wykonania robót, rodzaju użytych materiałów budowlanych, ale także pełnionej przez utwardzenie funkcji, czy celów którym służy.

Głównymi argumentami skarżących za kwalifikacją spornego utwardzenia terenu jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. jest to, że: miało na celu doprowadzenie terenu działek nr [...] i [...] (po podziale) do zdatnego użytkowania umożliwiającego wjazd samochodów bez niebezpieczeństwa zakopania się w podmokłym gruncie (glina, błoto) – pismo z [...] sierpnia 2022 r. oraz dokumentacja zdjęciowa dołączona do skargi; że działki, na których wykonano utwardzenie, były zakupione jako jedna nieruchomość celem zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą i urządzeniami budowlanymi z budynkiem związanymi (zażalenie); że na utwardzeniu nie jest faktycznie prowadzona działalność gospodarcza, a skarżący jedynie przechowują materiały z procesu budowlanego domu, z zagospodarowania terenu wokół domu oraz – w celu niemarnotrawienia materiałów używanych w działalności gospodarczej – przechowują tzw. resztówki.

Tymczasem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że sporne utwardzenie obejmuje teren około 400 m2 (uwzględniając powierzchnię działek nr [...] i [...], z wyłączeniem terenu pod ogródek i terenu pod zieleń okalającą o szerokości 0,67 m – zwymiarowanych na szkicu do protokołu oględzin), który pierwotnie był terenem nieuporządkowanym, z hałdami ziemi porośniętymi trawą, wymagającym niwelacji pod jakiekolwiek zagospodarowanie, w tym pod wykonanie utwardzenia (vide zdjęcia z 2006 r. dołączone do skargi, k. 15, 16). Był to też teren ze stojącą wodą w trakcie opadów (zdjęcie nr 9 na k. 19). Zwraca również uwagę, że choć pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało wydane na trzy ówczesne działki, tj. przed podziałem nr [...],[...]oraz [...], nie wymieniało jednak żadnego utwardzenia gruntu. Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze obejmującym aktualne utwardzenie terenu nie przewidziano w dokumentacji projektowej budynku żadnych elementów tego budynku, za wyjątkiem wyrysowania linią przerywaną na działce nr [...] podziemnego zbiornika na gaz płynny (k. 29 akt PINB). Z kolei ze zdjęć dołączonych do skargi (nr 5 na k. 27, nr 7 na k. 28 i nr 8 na k. 29) wyraźnie wynika, że inwestycję w postaci domu jednorodzinnego zrealizowano w 2007 r. w ten sposób, iż teren służący bezpośrednio obsłudze budynku oddzielono ogrodzeniem od pozostałego obszaru działek objętych pozwoleniem na budowę (na którym później powstało sporne utwardzenie). Budynek mieszkalny posiada nadto własny garaż i wybrukowany podjazd a teren, na którym stoi, połączony jest ze spornym obszarem utwardzonym wyłącznie przejściem (nie przejazdem). Przy czym w okolicznościach sprawy przejście to (vide zdjęcie nr 25 na k. 29) nie warunkuje prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego, ale służy wyłącznie komunikacji.

Zdaniem sądu, powyższe wskazuje, że uporządkowanie terenu działek nr [...] i [...]oraz ułożenie na nich kostki brukowej i płyt ażurowych na podbudowie oraz obudowanie krawężnikiem przekraczało granice wykonania utwardzenia terenu na działce budowlanej pełniącego wyłącznie rolę służebną wobec budynku mieszkalnego, tj. zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie budynku. Wymagało bowiem prac ziemnych w postaci niwelacji terenu, użycia materiałów budowlanych (kostki brukowej, płyt ażurowych, płyt krawężnikowych), w wyniku czego powstał obszar utwardzony, który nie był od początku funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym w taki sposób, że bez niego użytkowanie budynku mieszkalnego byłoby zakłócone. Nie wynikają z materiału dowodowego żadne okoliczności umożliwiające uwarunkowanie funkcjonowania budynku mieszkalnego od sposobu zagospodarowania i wykorzystywania spornego utwardzenia. Jak wynika ze zdjęć, teren ten na początku w ogóle nie był zagospodarowany, a następnie po utwardzeniu został zagospodarowany odmiennie niż teren ogrodzony z budynkiem mieszkalnym. Służył jako miejsce postoju dla samochodów osobowych i dostawczych, przyczepy campingowej i łodzi, na którym następnie doszło do składowania różnych materiałów sanitarnych, budowlanych, tzw. resztówek oraz przechowywania innych materiałów i przedmiotów widocznych na zdjęciach załączonych do interwencji sąsiada, w tym rur, beczek, maszyn budowlanych, przewodów itp. (k. 4-8). Zdjęcia przy tym obrazują taką ilość oraz charakter materiałów i przedmiotów oraz stojących samochodów (np. na k. 8 - cztery samochody, w tym trzy osobowe, jeden dostawczy), że wyklucza to możliwość uznania tego terenu wyłącznie jako – jak twierdzą skarżący – zaplecze gospodarcze budynku mieszkalnego. Teren ten, jak obrazują zdjęcia, w sposób oczywisty nie służy wyłącznie przechowywaniu materiałów budowlanych na użytek ewentualnych napraw w budynku mieszkalnym. Podkreślenia nadto wymaga, że budynek mieszkalny przyjęto do użytkowania w 2007 r. a więc trzy lata przed wykonaniem spornego utwardzenia, a kilkanaście lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Na zdjęciach widoczny jest bardzo dobry stan techniczny tego budynku, niewymagający bieżących napraw (potrzeba taka jest wyłącznie deklarowana przez skarżących, nie została zaś wykazana). Jednocześnie ilość, charakter i rodzaj materiałów budowlanych i sanitarnych widocznych na zdjęciach uprawnia do zaakceptowania jako trafnego wniosku organów, że teren ten jest w istocie magazynem materiałowym na powietrzu, po którym mogą poruszać się środki transportu. Służy nie tylko przechowywaniu materiałów budowlanych do prywatnego użytku, ale też przechowywaniu materiałów związanych z prowadzoną przez skarżących działalnością gospodarczą, która na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie została zamknięta przez żadnego z nich (vide wydruki z CEiDG załączone do skargi). Działalność ta polega przy tym nie tylko na sporządzaniu opinii i wykonywaniu konserwacji urządzeń sanitarnych, ale jest zarejestrowana jako działalność polegająca również na wynajmie i dzierżawie maszyn i urządzeń budowlanych, wykonywaniu instalacji budowlanych i wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, klimatyzacyjnych (skarżąca) oraz na wykonywaniu instalacji budowlanych i wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, klimatyzacyjnych, wykonywaniu robót wykończeniowych, robót w zakresie inżynierii, doradztwa technicznego itp. (skarżący). Jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest wskazany adres ulica W. w P., co odpowiada adresowi miejsca zamieszkania skarżących ale i spornego utwardzenia terenu. Sąd ma przy tym w polu widzenia ten fragment argumentacji stron, zgodnie z którym faktycznie prowadzona działalność gospodarcza może nie odpowiadać wszystkim rodzajom działalności wpisanym do CEiDG. Nie sposób temu twierdzeniu zaprzeczyć. Nawet jednak to mając na uwadze nie da się w sprawie wykluczyć związku sposobu wykorzystania spornego utwardzenia z prowadzoną przez skarżących działalnością gospodarczą (o czym świadczy charakter składowanych materiałów). Choć istotnie charakter działalności wyklucza wykonywanie robót instalacyjno, sanitarno – inżynieryjnych na obszarze spornego utwardzenia (w tym zakresie akcentowane przez skarżących oświadczenia świadków odpowiadają rzeczywistości i są wiarygodne), nie wyklucza to jednak przechowywania materiałów i maszyn służących tym robotom na spornym terenie, co wyraźnie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy fotografie. To zaś świadczy o składowym charakterze utwardzenia, po którym mogą się również poruszać środki transportowe (vide stojące samochody) i wyraźnej odrębności utwardzenia od budynku mieszkalnego, dla którego nie pełni roli służebnej, tj. takiej, która umożliwia i zapewnia prawidłowe funkcjonowanie tego budynku. W szczególności sąd podkreśla wyraźnie odmienne zagospodarowanie obydwu terenów ogrodzonych: terenu z budynkiem, na którym jest zasiana trawa, posadzone drzewa, krzewy itp. oraz spornego terenu utwardzonego pełniącego wyraźną rolę samodzielną, tj. składową i postojową dla samochodów, wykonanego w określonej technice z użyciem materiałów budowlanych i zagospodarowanego nie pod funkcje mieszkalne i im towarzyszące ale pod funkcje postojowania, magazynowania, składowania czyli służebne wobec prowadzonej działalności gospodarczej. Takiego charakteru tego terenu nie wyłącza przechowywanie na nim częściowo materiałów i przedmiotów do użytku prywatnego, czy też wskazana w skardze definicja "towaru" (jako wyrobów przeznaczonych do dalszej odsprzedaży), której mają nie odpowiadać składowane na utwardzeniu przedmioty. Zdaniem sądu, dla kwalifikacji jako placu składowego nie ma decydującego znaczenia czy składuje się wyłącznie towar w znaczeniu przedmioty przeznaczone do obrotu handlowego, czy inne przedmioty i materiały związane z użytkiem prywatnym czy przeznaczone do działalności gospodarczej. Sąd zwraca też uwagę, że skarżący nie są w swej argumentacji konsekwentni. Akcentując przechowywanie wyłącznie materiałów do użytku prywatnego, przyznają jednocześnie, że częściowo mogą być na spornym terenie przechowywane materiały służące działalności gospodarczej (vide np. s. 2 i 10 skargi)

W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Kontekst historyczny wykonania utwardzenia, sposób jego wykonania, materiał zdjęciowy historyczny i aktualny, rodzaj faktycznie prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej, charakter oraz ilość i rodzaj materiałów znajdujących się na spornym utwardzeniu (vide s. 4 skargi oraz vide zdjęcia dołączone do interwencji, która zainicjowała postępowanie) oraz brak funkcjonalnego powiązania tego terenu z budynkiem mieszkalnym rozumiany jako umożliwienie użytkowania tego budynku w sposób do jakiego jest przeznaczony – uzasadniają kwalifikację spornego utwardzenia nie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 9 P.b. z daty jego wykonania jako utwardzenia gruntu na działce budowlanej, ale jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Innymi słowy, sporny plac składowy nie umożliwia użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem na podobieństwo przejazdu, ogrodzenia, placu postojowego czy placu pod śmietnik, ale stanowi samodzielną budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. wymagającą pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 P.b. i nieobjętą pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego. Nie doszło więc do naruszenia art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, wszechstronny i wyczerpująco, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, oceniony. Uzasadnienia wydanych postanowień zawierają, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie prawne i faktyczne w stopniu wystarczającym wyjaśniające sposób rozumowania organu i podstawę prawną rozstrzygnięć, co wypełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło też, co wyżej wyjaśniono, do naruszenia regulacji ustawy o CEiDG w sposób wskazany w skardze.

Bez naruszenia prawa zastosowały organy tryb doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu obecnie obowiązującym według Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Każde z wydanych postanowień informację o wniosku o legalizację zawiera, a postanowienie PINB dodatkowo informację o sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej, która nie narusza art. 59f P.b. i załącznika do ustawy w brzmieniu na datę wydania postanowienia (z uwzględnieniem kategorii obiektu budowlanego jako XXII i powierzchni oraz współczynników).

Nieskutecznie skarżący zarzucają błędne określenie zakresu legalizacji twierdząc, że organ powinien był wskazać precyzyjnie parametry utwardzenia. Zdaniem sądu, obszar objęty postępowaniem nie budzi wątpliwości. Jest wyraźnie uwidoczniony na rysunku do protokołu kontroli z [...] sierpnia 2022 r. jako teren utwardzony kostką brukową i płytą ażurową na podbudowie, z oczywistych względów z wyłączeniem ogródka warzywnego (zwymiarowanego na tym rysunku) wraz z okalającym pasem zieleni o szerokości 0,67 m z trzech stron utwardzenia. Przy tym w sprawie niniejszej mamy do czynienia wyłącznie ze wstrzymaniem robót budowlanych, natomiast ewentualny nakaz rozbiórki - w przypadku niedojścia do legalizacji - powinien precyzyjnie określać parametry obiektu podlegającego usunięciu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy nastąpiło w postępowaniu uproszczonym, gdyż zaskarżone zostało postanowienie, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.).