I OW 241/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2023-11-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami	
Hasła tematyczne	Spór kompetencyjny/Spór o właściwość	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem R. a Powiatem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci S.J. i L.J. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat G.i jako właściwy w sprawie.	
Uzasadnienie
Starosta R. działający w imieniu powiatu r. (dalej także: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy powiatem r. a powiatem g. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletnich S.J. i L.J. w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rykach z dnia 9 maja 2023 r., wydanego w trybie zabezpieczenia w sprawie o sygn. akt III Nsm 233/22, małoletni S.J. i L.J. zostali umieszczeni w spokrewnionej rodzinie zastępczej R.J. i L.J. zamieszkałych przy ul. (...) w D. w powiecie r.

Podniesiono, że małoletni, w chwili umieszczenia w rodzinie zastępczej, pozostawali pod władzą rodzicielską rodziców i zamieszkiwali u swojej matki K.J. w G. przy ul. (...). Fakt ten został potwierdzony przez Sąd Rejonowy w Rykach w piśmie z dnia 23 sierpnia 2023 r., a także w oświadczeniu dziadków małoletnich złożonym w dniu 17 maja 2023 r. Równocześnie podkreślono, że z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, iż to w G. znajdowało się centrum życiowych interesów matki małoletnich. Wyżej wymieniona zawarła umowę o pracę w restauracji znajdującej się w tym mieście, korzystała z pomocy tamtejszego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS"), a małoletnie dzieci od grudnia 2022 r. uczęszczają do położonych w G. placówek edukacyjnych.

Wnioskodawca powołał się na treść art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, dalej: "upz"), regulującego właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Mając na względzie treść ust. 1 powyższego artykułu wnioskodawca wskazał na konieczność odwołania się do definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: "kc").

Stwierdzono, że na chwilę umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej, władza rodzicielska przysługiwała na równi obojgu rodzicom, zatem miejsce ich zamieszkania należało ustalić w powiązaniu z miejscem zamieszkania tego z rodziców, u którego dzieci stale przebywały. Niesporne w niniejszej sprawie było natomiast, że małoletni S. i L.J. stale przebywali z K.J. zatem miejscem ich zamieszkania było miejsce zamieszkania matki.

Odnosząc się do przesłanek ustalenia miejsca zamieszkania osoby fizycznej uregulowanych w art. 25 kc wnioskodawca wskazał, iż w sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że K.J. przebywała w G. gdzie, jak wynika z wywiadu środowiskowego, chciała zapewnić dzieciom godziwe warunki życia, podjęła zatrudnienie, zajmowała się dziećmi. Równocześnie wskazano na ziszczenie się drugiej z przesłanek wyszczególnionych w powyższym przepisie, a mianowicie zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. W ocenie Starosty R. należało przyjąć, że przeciętny obserwator, dysponując wiedzą co do okoliczności pobytu wyżej wymienionej w G., doszedłby do wniosku, że miejscowość ta była jej ośrodkiem życiowym w okresie bezpośrednio poprzedzającym umieszczenie małoletnich w pieczy zastępczej. Matka małoletnich miała bowiem skoncentrowane w G. wszystkie interesy życiowe: wynajęła mieszkanie, znalazła zatrudnienie, zapisała dzieci do przedszkola i szkoły, korzystała z opieki medycznej dla swojej córki, a także z pomocy tamtejszego MOPS. Uznano, że każdy aspekt życia K.J. przed 9 maja 2023 r. był ześrodkowany w G. Z dokumentacji wynika, że wyżej wymieniona miała wyraźny zamiar pobytu w G., co potwierdza sprawozdanie z wywiadu środowiskowego z dnia 20 marca 2023 r. Podkreślono przy tym, że przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby nie ma znaczenia okres w jakim zamieszkuje ona w danej miejscowości.

W związku z powyższym, pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w R. wystąpiło do PCPR w G. z prośbą o zawarcie porozumienia w sprawie ponoszenia przez powiat g. wydatków wiążących się z opieką i wychowaniem małoletnich S. i L. J. w spokrewnionej rodzinie zastępczej. W odpowiedzi PCPR w G. stanął na stanowisku, że powiatem właściwym do ponoszenia tych wydatków jest powiat r.

W związku z odmiennymi stanowiskami Starosta R. na podstawie art. 191 ust. 16 upz wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta G. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie to powiat r. jest właściwym w kwestii ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie wyżej wskazanych małoletnich.

Uczestnik sporu, odwołując się do treści art. 191 ust. 1 upz podkreślił, że powiat właściwy to ten ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Wskazano, że w dniu 7 lipca 2023 r. PCPR w G. wystąpiło do Sądu Rejonowego w Rykach z prośbą o wskazanie miejsca zamieszkania małoletnich przed wszczęciem postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej oraz o przesłanie sprawozdania kuratora sądowego z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania małoletnich. W odpowiedzi na powyższe Sąd stwierdził, że: "przed wpłynięciem wniosku o ustanowienie rodziny zastępczej małoletni z rodzicami zamieszkiwali w D.". Podkreślono, iż podobne wnioski płyną ze sprawozdania z wywiadu środowiskowego dołączonego do powyższego pisma.

Następnie odwołano się do uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OW 185/15 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 257/19, w których uznano, że użyty w art. 191 ust. 1 upz zwrot "przed umieszczeniem" w rodzinie zastępczej należy rozumieć jako miejsce zamieszkania dziecka przed wszczęciem postępowania w tej materii. Powołano się także na postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OW 343/17, w którym wskazano, że użyte w art. 191 ust. 1 upz określenie "powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej", nie oznacza wyłącznie miejsca zamieszkania w dniu wydawania orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, ale należy je rozumieć znacznie szerzej – jako miejsce zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie postanowienia w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe uczestnik postępowania uznał, że miejscem zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej był D., wobec czego wskazano, iż powiatem właściwym w przedmiotowej sprawie jest powiat r.

Pismem procesowym z dnia 25 stycznia 2024 r. wnioskodawca odniósł się do złożonej odpowiedzi na wniosek podtrzymując stanowisko przedstawione we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy powiatem r., a powiatem g. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich S. i L. J. umieszczonych w rodzinie zastępczej. Każdy z powiatów uważa się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Z akt sprawy wynika, że 5 czerwca 2023 r., Starosta R., reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R., decyzjami nr PCPR.5802.3.1.23.1.2023 i nr PCPR.5802.3.1.23.2.2023, przyznał R. i L. J. świadczenia w wysokości po 1.500,00 zł na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania małoletnich S. i L. J. w związku z ich umieszczeniem w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Następnie decyzjami z dnia 23 maja 2023 r., nr PCPR.5802.1.1.23.6.2023 i PCPR.5802.1.1.23.5.2023, powyższy organ orzekł o przyznaniu R. i L. J. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania wyżej wymienionych małoletnich od dnia 9 maja 2023 r. do dnia 31 maja 2023 r. w wysokości po 582,42 zł oraz od dnia 1 czerwca 2023 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie, lecz nie dłużej niż do osiągnięcia przez małoletnich pełnoletności świadczenia w wysokości po 899,00 zł miesięcznie.

Pomimo tego, nie ma podstaw do oddalenia wniosku z tego względu, że w sprawie została wydana decyzja przyznająca rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów nie stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OW 26/22, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. upz) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 upz), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. upz.

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. upz. świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 upz). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 upz) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 upz). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 kpa. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. upz. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Należy nadmienić, że praktyka oddalania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją któregoś z organów ma uzasadnienie w fakcie, że wydanie decyzji otwiera drogę do jej kontroli instancyjnej i sądowej, a także do zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. Kwesta wydania decyzji przez organ właściwy podlega zatem badaniu w związku jej kontrolą, zaś wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, albowiem właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a upz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 upz jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b upz. Przepis art. 191 ust. 16 upz stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 upz usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 upz.

Przy rozpoznaniu wniosku o wskazanie powiatu właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej uwzględnić należy regulacje art. 191 ust. 1 i 2 upz. Wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Nie jest przy tym kwestionowane umieszczenie dzieci zarządzeniem opiekuńczym w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rykach z 9 maja 2023r. sygn. akt III Nsm 233/22.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach kc. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc).

Z akt sprawy wynika, że małoletni bezpośrednio przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej podlegali władzy rodzicielskiej obojga rodziców, natomiast przebywali razem z matką. W tej sytuacji ustaleniu podlega miejsce zamieszkania K. J., na podstawie art. 26 § 2 kc. Jak wyżej wskazano, miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle powołanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie obu przesłanek, a mianowicie zarówno przebywania w danej miejscowości, jak i zamiaru stałego pobytu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska powiatu g., jakoby okolicznik czasu "przed" użyty w art. 191 ust. 1 upz należało odnosić do okresu "przed wszczęciem postępowania" w przedmiocie pierwszego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Niewątpliwie "umieszczenie" o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć jako stan prawny, a nie faktyczny, tym samym jednak zdarzeniem prawnym tożsamym z "umieszczeniem" dziecka w pieczy zastępczej jest wydanie orzeczenia w sprawie, a nie wszczęcie postępowania w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). Z tego względu przepis art. 191 ust. 1 upz należy rozumieć w ten sposób, że wydatki ponowi powiat na obszarze którego dziecko zamieszkiwało przed wydaniem orzeczenia w sprawie pierwszego umieszczenia go w pieczy zastępczej.

Ze sprawozdania z wywiadu środowiskowego z 20 marca 2023 r. wynika, że K. i A. J. przez pięć lat zamieszkiwali w D. Następnie 9 października 2022 r. obydwoje zostali tymczasowo aresztowani. K. J. opuściła areszt 24 listopada 2022 r. i od grudnia 2022 r. wraz z małoletnimi dziećmi zamieszkuje w wynajmowanym mieszkaniu pod adresem: (...), natomiast A.J. na dzień sporządzania wywiadu pozostawał tymczasowo aresztowany. Na terenie G. małoletni S.J. uczęszcza do szkoły podstawowej, zaś małoletnia L. J. do przedszkola. K. J. na terenie G. podjęła pracę na okres próbny. Powyższe wskazuje zarówno na fakt przebywania K. J. na terenie G. jak i na zamiar stałego pobytu w tym mieście, na terenie powiatu g.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.