VIII SA/Wa 655/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-03	
Data wpływu	2009-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący/
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Sławomir Fularski	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 638/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 24 f ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547; art. 190 ust. 1 pkt 2 a; Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. L.-K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art.98a ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym / t.j Dz.U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej określana jako u.s.g/ stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w R. Pani A. L.- K. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że podstawą wydania zarządzenia było naruszenie przez radną A. L.- K. przepisu art.24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym , zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której rady uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Organ podniósł, że z ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że radna A. L. – K. była prezesem [...] sp. z o.o w R. od dnia [...] czerwca 2002r. do dnia [...] grudnia 2008r. Prezesem w/wym. spółki przestała być na podstawie uchwały nr [...] zgromadzenia wspólników spółki z dnia [...] grudnia 2008r. Postanowienie o wykreśleniu radnej z KRS nastąpiło z dniem [...] lutego 2009r.

W dniu [...] listopada 2008r. [...] sp. z o.o w R. podpisała umowę na najem lokali przy ul. R. [...] będących własnością spółki działającej pod firmą [...] sp. z o.o w R. Umowa z dnia [...] listopada 2008r. jest załączona do akt rejestrowych w KRS jako podstawa wniosku o wpisanie zmiany siedziby spółki z ul. W. [...] na ul. R [...].

[...] sp. z o.o w R. jest spółką prawa handlowego

z większościowym udziałem Gminy Miasta R. co wynika z Biuletynu Informacji Publicznej w/wym. spółki, wobec czego mienie będące we władaniu spółki [...] jest mieniem komunalnym.

Z przeprowadzonego postępowania wynikało również, że w dniu [...] grudnia 2008r. [...] sp. z o.o przekazała [...] sp. z o.o lokale przy ul. R [...].

W wyjaśnieniach radnej A. L. – K. jak i oświadczeniu prezesa spółki [...] M. M. wymienieni podnieśli okoliczność, że umowa najmu na lokale przy ul. R. [...] została zawarta w dniu [...] grudnia 2008r. Organ uznał powyższą okoliczność za sprzeczną z dokumentami znajdującymi się w Krajowym Rejestrze Sądowym, bowiem przy składaniu wniosku o wpis uchwały dotyczącej zmiany osoby prezesa spółki [...] i danych dotyczących zmiany siedziby spółki załączono dwukrotnie umowę na najem lokali z dnia [...] listopada 2008r.

Na podstawie powyższych ustaleń Wojewoda [...] uznał, że uprawnione jest stwierdzenie, iż radna Rady Miejskiej w R. A. L. – K., jako prezes [...] sp. z o.o w R. w dniu objęcia w posiadanie przez spółkę mienia gminnego i później do dnia [...] grudnia 2008r. zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miasta R.

Powyższe stanowi naruszenie cyt. art.24f ust.1 u.s.g, a naruszenie tego zakazu skutkuje wygaśnięciem mandatu na podstawie art.190 ust.1 pkt.2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich / t.j Dz. U z 2003 r. nr 159 poz. 1547 ze zm./. W powyższym stanie Rada Miejska winna wygasić mandat radnej najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, który to termin upłynął bezskutecznie.

Ponadto organ Wojewoda [...] opisał procedurę poprzedzającą wydanie zarządzenia zastępczego, która obejmowała wezwanie Rady Miejskiej

w R. pismem z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...]do wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej A. L. - K. Rada Miejska w R. nie odniosła się do w/wym. pisma w przedmiocie podjęcia uchwały o wygaśnięcie mandatu.

Kolejnym etapem było powiadomienie przez organ pismem z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, które to powiadomienie było ostatnim elementem procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia zastępczego.

Przedmiotowe zarządzenie zastępcze zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej w R., a za jego pośrednictwem radnej A. L. – K../ k. [...] akt sprawy sądowej./

Od powyższego zarządzenia zastępczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Miejska w R. oraz radna A. L. – K..

Rada Miejska w R. w skardze z dnia [...] sierpnia 2009r. zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, iż radna A. L. – K. sprawując mandat radnej, jako prezes [...] sp. z o.o zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miasta R., podczas gdy z materiałów będących podstawą rozstrzygnięcia wynika, iż w okresie kiedy radna pełniła funkcję prezesa spółki [...] spółka ta nie prowadziła działalności z wykorzystaniem mienia gminy, a zatem brak jest podstaw do wygaśnięcia jej mandatu.

Podnosząc powyższe Rada Miejska w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego jako niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi Rada Miejska w R. podniosła, że umowa z dnia [...] listopada 2008r. na najem lokali użytkowych przy ul. R. [...] zawarta pomiędzy [...] sp. z o.o a [...] sp. z o.o była od początku nieważna ponieważ była podpisana przez osoby nieuprawnione do reprezentowania spółki [...].

Ważna prawnie umowa pomiędzy w/wym. spółkami została zawarta w dniu

[...] grudnia 2009r. a w tej dacie radna A. L. – K. nie pełniła już funkcji prezesa zarządu tej spółki. Brak jest również dowodów przemawiających za twierdzeniem, że lokale będące przedmiotem najmu i będące własnością komunalnej spółki [...] były wydane spółce [...] w czasie kiedy radna A. L. – K. pełniła funkcję prezesa tej spółki. Samo przekazanie w dniu [...] grudnia 2008r. lokali użytkowych nie wynikało z ważnie zawartej umowy, a było czynnością jednostronną.

Radna A. L. – K. w skardze z dnia [...] sierpnia 2009 r. zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że wymieniona zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miasta R. i aby w dniu [...] grudnia 2008r. komunalna spółka [...] przekazała [...] lokale przy ul. R. [...], wnosząc w konkluzji o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że umowa z dnia [...] listopada 2008r. jest nieważna bowiem została zawarta pomiędzy spółką komunalną [...],

a wspólnikami spółki [...]. W związku z tym umowa, jako sprzeczna z zasadą reprezentacji osób prawnych z art.38 kodeksu cywilnego, jest nieważna. Ponadto skarżąca podniosła, że jest nieprawdą aby spółka [...] przyjęła lokale użytkowe w dniu [...] grudnia 2008r. wskazując, że spółka [...] zaczęła w sposób faktyczny wykorzystywać przedmiotowe lokale dopiero pod koniec grudnia 2008r. Wcześniej było to niemożliwe z uwagi na trwające tam prace budowlane.

W odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w R. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wskazane zarzuty zdaniem organu nie mają znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy radna naruszyła przepis prawa administracyjnego art.24f u.s.g, czy też nie. Jest to przepis antykorupcyjny, a kwestia legalności wejścia w posiadanie mienia komunalnego może dotyczyć stosunków wewnętrznych w spółce, stosunków zewnętrznych z wierzycielami /ważności czynności, odszkodowania, płatności/, ale w tym zakresie to właściwy jest sąd powszechny.

Jednocześnie w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów spółki [...] z Krajowego Rejestru Sądowego oraz

o zbadanie z urzędu prawidłowości podjęcia uchwały przez Radę Miejską w R. w przedmiocie skierowania skargi na zarządzenie zastępcze, gdyż Wojewoda nie uzyskał stosownego protokołu z sesji rady.

W odpowiedzi na skargę radnej A. L. – K. pełnomocnik Wojewody wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku

o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że w ocenie organu zachodzi niedopuszczalność wniesienia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu wynikający z art.6 ustawy z dnia 5 września 2008r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U nr 180 poz.1111/. W pozostałym zakresie powtórzył argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Sąd na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. łącznie rozpoznał dwie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w R. A. L. – K. tj. Rady Miejskiej w R. oraz A. L. - K.

Zgodnie z art.1§2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U nr 153 poz.1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Stosownie do art.3§2 pkt.7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U nr.153 poz.1270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a/, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności skargi wniesionej przez samego radnego na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu. W wyroku z dnia 17 lipca 2007r. sygn. akt P-19/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art.98a ust.3 ustawy

o samorządzie gminnym w zakresie w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu jest niezgodny z art.32 ust.1 i art.45 ust.1 Konstytucji RP. W związku z tym ustawa z dnia 5 września 2008r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U nr. 180 poz.1111/ znowelizowano między innymi art.98a ust.3 u.s.g wprowadzając zapis, iż uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Złożona zatem w niniejszej sprawie skarga A. L. – K. jest dopuszczalna

i podlega rozpoznaniu przez Sąd.

Na podstawie wskazanych powyższej kryteriów sądowej kontroli działalności administracji publicznej, należy stwierdzić, że obydwie skargi, a więc zarówno skarga Rady Miejskiej w R., jak i skarga A. L. – K. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nie jest dotknięte wadą powodującą konieczność jego uchylenia przez Sąd.

Zgodnie z art.24f ust.1 u.s.g radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 2 cyt. przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art.190 cyt. ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw.

Rozpoznając wniesione w sprawie skargi, Sąd oprócz przeanalizowania przedłożonych przez organ akt administracyjnych, zbadał akta rejestrowe z KRS spółki [...] sp. z o.o oraz protokół wraz z uchwałą z sesji Rady Miejskiej

w R. z dnia [...] sierpnia 2009r.

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że radna A. L.- K. naruszyła ustawowy zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jak bowiem wynika z akt sprawy Pani A. L. – K. była prezesem spółki [...] sp. z o.o od jej powstania w 2002r. do dnia [...]12.2008r., a więc w tym czasookresie zarządzała działalnością tej spółki.

Podniesione w obydwu skargach zarzuty nieważności umowy z dnia [...] listopada 2008r. ze spółką komunalną [...] są nieprzekonujące.

Jeżeli strony zgodnie tak oceniały te umowę, tj. bezwzględnie nieważną jako zawartą z naruszeniem art.38 i art. 39 kodeksu cywilnego, to powinny stosownie do art.39 kc dopełnić czynności przewidzianych tym przepisem tj. spółka [...] powinna dokonać zwrotu tego co otrzymała od spółki [...] oraz naprawić szkodę kontrahentowi którą poniósł zawierając umowę nie wiedząc o braku umocowania po stronie osób reprezentujących spółkę [...]. Tak się jednak nie stało i strony doprowadziły do konwalidowania nieprawidłowości w zakresie reprezentacji spółki [...], doprowadzając do podpisania umowy z dnia [...] grudnia 2008r.

A więc w stanowisku skarżących w odniesieniu do tej kwestii występuje niekonsekwencja, przejawiająca się w werbalnym podnoszeniu post fatum zarzutu nieważności wskazanej umowy, a jednocześnie braku wskazania na działania stron potwierdzające tę okoliczność. W ocenie Sądu tego rodzaju twierdzenia są niewiarygodne i na uwzględnienie nie zasługują.

Ponadto pozostając w zakresie rozważań odnoszących się do ważności umowy

z dnia [...] listopada 2008r. pomiędzy spółką [...] a spółką [...], Sąd

w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd doktryny, że zagadnienie działania osób prawnych w kontekście ważności i nieważności dokonywanych czynności prawnych nie może być rozpatrywane jedynie w kontekście wadliwości tych czynności i oparcie się wyłącznie o przepisy kodeksu cywilnego.

W przypadku podmiotów wpisywanych do KRS określone znaczenie mają również skutki wpisu danych do rejestru, bądź braku takiego wpisu. Dlatego też prawidłowe określenie skutków dokonywanych czynności prawnych powinno być rozstrzygane

w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego w powiązaniu z ustawą o KRS.

W szczególności art.14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym /tj. Dz. U z 2007r. nr 168 poz.1186 ze zm/ , przewiduje, że podmiot zobowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru nie może powołać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane które nie zostały wpisane do rejestru lub uległy wykreśleniu z rejestru. Działanie art.14 cyt. ustawy o KRS, ale również innych przepisów chroniących dobrą wiarę, polega na tym, że stan faktyczny, który oceniany obiektywnie nie wywołałby skutku prawnego, wywołuje ten skutek właśnie ze względu na dobrą wiarę danego podmiotu. Postawienie danego dobra jakim jest pewność obrotu wyżej od interesu jednej ze stron jest naturalną konsekwencją przyjęcia w polskim prawie zasady jawności materialnej KRS. Wadliwość czynności prawnej zostaje usunięta dla pewności obrotu pod warunkiem, że osoba trzecia /kontrahent/ jest w dobrej wierze./ vide Andrzej Kidyba- Komentarz do kodeksu cywilnego Lex Omega 43/2009/.

Mając powyższe oceny na względzie, należy stwierdzić, że umowa z dnia

[...] listopada 2008r. nie była dotknięta bezwzględną nieważnością i należy ją potraktować jako dwustronna czynność prawną zaistniałą. Trudno ponadto przyjąć obowiązek zwrotu, o którym mowa w art.39 kc przez drugą stronę umowy

/ kontrahenta/ jeżeli umowa taka ulegnie sanacji, jak w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu nie została także skutecznie i wiarygodnie zakwestionowana okoliczność faktyczna, że spółka [...] weszła w korzystanie z wynajętych lokali użytkowych od [...] grudnia 2008r./ został sporządzony w tym przedmiocie stosowny protokół zdawczo- odbiorczy, a umowa przewidywała prace remontowo-adaptacyjne na potrzeby najmu i przewidywała bonifikaty na czas tych robót/.

W tym stanie rzeczy za słuszne należy uznać zakwalifikowanie przez organ nadzoru, że radna A. L.- K. jako prezes spółki [...]

w dniu objęcia w posiadanie przez spółkę mienia gminnego w postaci lokali użytkowych wynajętych od komunalnej spółki [...] i później do dnia

[...] grudnia 2008r. zarządzała działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta R., czym naruszyła art. 24f ust.1 u.s.g.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest, jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych

w sytuacje i uwikłania mogące osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym, funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w cyt. ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich oraz w ustawie

o samorządzie gminnym. To na tej regulacji ustawowej Wojewoda [...] oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] jest zgodne z prawem.

Z tego powodu wniesione skargi zostały oddalone na podstawie art.151 u.p.p.s.a.