II SAB/Lu 91/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-05	
Data wpływu	2021-08-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 69/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 119 pkt 4;  art. 149 § 1 pkt 1 i 3,  § 1a, § 2; art. 200;  art. 205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 13 ust.1; art. 16 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 i 2; art. 17 ust.1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 7 ust.1 pkt 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 63 par. 1; art. 63 par. 3a; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa K. – L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo K. – L. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej wskazanego w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa K. – L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałym zakresie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Fundacja W. z siedzibą w L. (dalej także jako skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa K. – L. S.. z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako organ lub Spółka) w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, alternatywnie wymierzenia grzywny w tym wymiarze oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu [...] maja 2021 r. wysłała do Spółki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: (1) udostępnienia treści umów zawartych z firmą A. z siedzibą w K. w okresie od [...] stycznia 2019 r. do dnia rozpatrzenia wniosku lub obowiązujących w tym czasie; (2) udostępnienia dokumentów księgowych (np. faktur) i dokumentów (np. protokołów) potwierdzających wykonanie umów; (3) odpowiedzi na pytanie, czy zawarcie umów było poprzedzone przetargiem lub zapytaniem ofertowym? W przypadku potwierdzenia skarżąca wniosła o udostępnienie treści ogłoszeń lub zapytań, informacji o tym, do kogo zostały wysłane oraz treści uzyskanych odpowiedzi; (4) w przypadku, gdy udostępnienie treści umów nie jest możliwe, Fundacja wniosła o udostępnienie informacji publicznych w zakresie: - ile umów Spółka zawarła z ww. firmą od [...] stycznia 2019 r. do dnia rozpatrzenia wniosku?, - kto zawierał poszczególne umowy w imieniu Spółki? - czego dotyczyły poszczególne umowy? - jakie kwoty z tytułu realizacji tych umów zostały wypłacone (oddzielnie dla każdej umowy)? - czy treść zawieranych umów była konsultowana z radcą prawnym? Jeśli tak, Fundacja wniosła o wskazanie imienia i nazwiska oraz czy był to pracownik spółki czy osoba z zewnątrz.

W odpowiedzi przesłanej e-mailem z [...] czerwca 2021 r. Spółka wskazała na konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego i wezwała do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem Fundacji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Mimo tego w dniu [...] czerwca 2021 r. skarżąca uzupełniła braki formalne, poprzez przesłanie podpisanego elektronicznie wniosku pocztą elektroniczną. Spółka nie podjęła żadnych czynności. W dniu [...] lipca 2021 r. Fundacja wezwała Spółkę do wydania decyzji, jednak Spółka nie podjęła żadnych działań. W ocenie skarżącej wskazuje to na bezczynność ze strony Spółki. Naruszenie ustawowych terminów, brak reakcji pomimo wysłania wezwania do wydania decyzji wskazują, że Spółka w sposób lekceważący traktuje przepisy i narusza je w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu Spółka potwierdziła, że Fundacja złożyła wniosek o udostępnienie informacji, jak również, że Spółka nie rozpoznała wniosku. Spółka potwierdziła także, że skarżąca przesłała pocztą elektroniczną podpisany elektronicznie wniosek. Pomimo tego Spółka nie pozostaje w bezczynności, ze względu na to, że w sytuacji, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji ma wydać decyzję, konieczne jest złożenie własnoręcznego podpisu na wniosku. W ocenie Spółki żądanie przesłane e-mailem w dniu [...] czerwca 2021 r. zostało wprawdzie podpisane podpisem zaufanym, ale nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie obliguje Spółki do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała, że nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z dnia [...] lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a tym samym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy. W tej sytuacji wniosek Fundacji został, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., pozostawiony bez rozpoznania, co nie może być utożsamiane z bezczynnością organu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Okoliczność, że Spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej jest niesporna między stronami.

Spółka bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 obowiązek ten ciąży m.in. na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Bezspornie Spółka jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą (Gmina L. jest właścicielem całości udziałów Spółki). Ponadto Spółka wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, mieszczące się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2021 r. poz. 1327 ze zm.).

Niesporne między stronami jest również to, że wniosek Fundacji z [...] maja 2021 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) odnosił się bowiem do kwestii współpracy Spółki z podmiotem zewnętrznym w zakresie realizacji zadań publicznych oraz wydatkowania na te cele środków publicznych.

Istota sporu sprowadza się do kwestii formalnoprawnych. Wychodząc z założenia, że w sprawie konieczne jest wydanie decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, Spółka wezwała Fundację do podpisania wniosku (przesłanego pierwotnie pocztą elektroniczną), a następnie – uznając, że brak formalny wniosku nie został usunięty, pozostawiła wniosek Fundacji bez rozpoznania.

W ocenie Sądu argumentacja Spółki jest błędna, a przyjęcie tej argumentacji skutkowało bezczynnością w rozpoznaniu wniosku Fundacji z [...] maja 2021 r.

Istota problemu wynika z faktu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pod względem formy załatwienia wniosku wprowadza dwa zupełnie różne tryby postępowania. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno–technicznej (ustawa reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek złożony w każdej, nawet niesformalizowanej formie. Jeżeli jednak istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, do której będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ze wszystkimi tego konsekwencjami, włącznie z obowiązkiem zachowania odpowiedniej formy pism procesowych kierowanych do organu, w tym w odniesieniu do opatrzenia wniosku podpisem w przewidzianej prawem formie. Jest to stanowisko już utrwalone w orzecznictwie (por. przykładowo wyroki NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16; z 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17; z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18, z 14 czerwca 2019 r., I OSK 88/18).

Niesporne między stronami jest to, że Spółka wezwała Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, a Fundacja odpowiedziała na to wezwanie (tego samego dnia), przesyłając pocztą elektroniczną wniosek opatrzony podpisem zaufanym.

W stanie prawnym obowiązującym w czerwcu 2021 r. podania mogły być wnoszone m.in. za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 1 k.p.a.). Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.).

Spółka opiera swoje stanowisko uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania na argumencie, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania elektronicznej skrzynki podawczej, gdyż nie jest objęta zakresem podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 670, ze zm.).

Spółka ma rację w tym zakresie, pomija jednak treść art. 17 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że do podmiotów tego rodzaju jak Spółka przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów, nie będących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu.

Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu wymaga uwzględnienia faktu, że Spółka nie jest posiada elektronicznej skrzynki podawczej, bo nie ma takiego obowiązku prawnego. Nie zmienia to jednak faktu, że przepisy Kodeksu traktują jako równoważne dokumenty składane w formie papierowej oraz dokumenty elektroniczne, a podpis zaufany jest równoważny podpisowi własnoręcznemu, złożonemu na dokumencie papierowym. W tej sytuacji, wobec odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu, należy uznać, że Fundacja skutecznie usunęła brak formalny wniosku z [...] maja 2021 r., przesyłając wniosek opatrzony podpisem zaufanym na adres poczty elektronicznej, z którego przesłano wezwanie do usunięcie braków (por. podobne stanowisko przyjęte przez WSA w Lublinie w wyroku z 29 lipca 2020 r., II SAB/Lu 52/20). Spółka nie miała żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość prawidłowości podpisu, jakim opatrzony był wniosek złożony w formie dokumentu elektronicznego.

Usunięcie w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku obligowało Spółkę do jego załatwienia, zgodnie z zasadą odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu (art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), o ile Spółka uznawała za zasadne wydanie decyzji (nie przesądzając na tym etapie sporu, czy stanowisko Spółki było w tej kwestii zasadne) albo poprzez udostępnienie żądanej informacji. Pozostawienie wniosku Fundacji bez rozpoznania było błędne i doprowadziło do sytuacji, w której wniosek nie został rozpoznany, co oznacza, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji z [...] maja 2021 r.

W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Sąd zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku oraz stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia tego wniosku (pkt I i II sentencji wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku). Zwłoka Spółki w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, których wykładnia i stosowanie nie są jednoznaczne. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Spółki, Sąd oddalił skargę w zakresie odnoszącym się do żądania przyznania Fundacji sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej lub poprzez wymierzanie grzywny. Takie instrumenty powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać Spółce w rozpoznawanej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Skarżąca Fundacja nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.