Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Spółki Wodnej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odrzucić skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...]działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] w [...] z dnia [...] r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. znak: [...] wydanej przez Naczelnika Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa działającego z upoważnienia Starosty Powiatu w [...] odmawiającej ustalenia dla L. R. , M. R. i Z. S. wysokości świadczeń finansowanych na rzecz Spółki [...] w [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wskazaną wyżej decyzją Starosta Powiatu w [...] odmówił ustalenia dla L. R. , M. R. i Z. S. wysokości świadczeń finansowanych na rzecz Spółki [...]w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. J. - pełnomocnik Spółki [...] w [...], nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. Jako że odwołanie wniesione zostało po upływie terminu do wniesienia odwołania, pełnomocnik strony skarżącej wraz z odwołaniem wniósł o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu swojego wniosku, G. J. wskazał, że w dniach [...] r. był na tyle chory, że nie był w stanie sporządzić i wnieść odwołania. Jednocześnie pełnomocnik strony przedstawił zaświadczenie lekarskie potwierdzające chorobę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że pełnomocnik strony odwołującej się – G. J. odebrał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w dniu [...] r., co potwierdza zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Ustawowy, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., w dniu [...] r. Odwołanie sporządzone zostało przez skarżącego w [...] r. i w tym też dniu nadane w placówce pocztowej.

Stosownie do art. 58 § 1 i 2 k.p.a., przywrócenie terminu jest możliwe jeżeli występują następujące przesłanki: zainteresowany złoży prośbę o przywrócenie terminu, uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, wniesie prośbę w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem prośby dokona czynności, dla której określony był termin.

Kolegium podniosło, że w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik strony stwierdził, iż ze względów zdrowotnych "nie był w stanie sporządzić i wnieść odwołania w ustawowym terminie z racji niemożności chodzenia". W ocenie Kolegium mimo, że art. 58 k.p.a. mówi, że strona winna jedynie uprawdopodobnić, nie zaś udowodnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, wniosek pełnomocnika strony nie spełnia nawet tego wymogu. Zgodnie bowiem z poglądem nauki "do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie inną osobą powódź, pożar. Tak więc np. zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza ono bowiem możliwość dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego- Komentarz, publ. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005, wyd. 7, str. 335).

Według oceny Kolegium wniosek pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżący przedstawił zaświadczenie o dwudniowej niezdolności do pracy, to jednak nie jest to choroba obłożna, a więc taka, która uniemożliwia podjęcie działań koniecznych do złożenia odwołania. Po wtóre, odwołujący się nie wykazał, iż nie mógł złożyć odwołania za pośrednictwem osób trzecich. Zasygnalizowano przy tym, że G. J. jest profesjonalnym pełnomocnikiem posiadającym kancelarię radcy prawnego. Trudno w tej sytuacji byłoby uznać, że pełnomocnik strony odwołującej się nie mógł się posłużyć osobą trzecią (np. pracownikiem kancelarii). Podkreślenia wymaga, że odwołanie od decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, że strona wskaże, że nie zgadza się z decyzją. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby skarżący w terminie odwoławczym wyraził sprzeciw co do decyzji, a uzasadnienie odwołania przesłał w późniejszym terminie to jest np. [...] r. kiedy był już w pełni zdrów. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, kiedy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwie z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Zdaniem bowiem Kolegium o ile nagła choroba stanowi przeszkodę do złożenia odwołania, to jednak skarżący nie uprawdopodobnił, że nie mógł tej przeszkody usunąć, nawet przy użyciu w tych warunkach największego wysiłku.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka [...] [...] reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego G. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, w przedmiocie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminowi, oraz dowolność ustaleń, iż pełnomocnik strony w sposób zawiniony nie posłużył się osobami trzecimi, np. pracownikami kancelarii.

Strona skarżąca podnosi, że organ całkowicie utożsamia, mimo deklarowanego w jednym z akapitów rozróżnienia, przesłankę udowodnienia z uprawdopodobnieniem. Nie inaczej jest bowiem, jeśli jako przesłankę odmowy przywrócenia terminu traktuje się to, iż "odwołujący nie wykazał, iż nie mógł złożyć odwołania, za pośrednictwem osób trzecich", lub też twierdząc: "w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe", czym potwierdza, iż tylko wykazanie że uczynienie zadość terminowi stało się niemożliwe, nie zaś uprawdopodobnienie, że mogło stać się niemożliwe, dopuściłoby możliwość przywrócenia terminu. Gdyby przepis wymagał udowodnienia braku winy, pełnomocnik przedłożyłby stosowne dokumenty na potwierdzenie, iż kancelarię prowadzi jednoosobowo i nikogo nie zatrudnia. To zaś, iż choroba dotknęła go w ostatnim dniu terminu w takim zakresie, iż ze wskazań lekarza wynika, iż nie powinien chodzić, wynika z załączonego zaświadczenia lekarza z listy biegłych. Zatem albo błędnie wykłada organ przesłankę "uprawdopodobnienia" utożsamiając ją z "udowodnieniem", albo, jeśli zakłada, iż pełnomocnik zatrudnia pracowników, lecz nie korzysta z ich pomocy, rażąco narusza zasadę oceny dowodów i dokonuje całkowicie dowolnych ustaleń stanu faktycznego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wskazano w skardze, że nakładane przez organ obowiązki pełnomocnika, z racji profesjonalnego charakteru zawodu dochodzą do skali "największego wysiłku". Podniesiono, że nie wiedzieć czemu to pełnomocnik musi z narażeniem zdrowia dokonywać czynności mimo choroby, z największym wysiłkiem. Organ utożsamia tym razem niezawinione uchybienie terminu z uchybieniem całkowicie niemożliwym do przezwyciężenia przy największy wysiłku. Pełnomocnik strony przyznaje, iż przy ogromnym bólu i narażaniem dalszych komplikacji zdrowotnych mógł zaniechać wizyty u lekarza i sporządzić pismo, by po około dwóch godzinach pokonywania odległości dzielącej od poczty nadać listem poleconym, lub też ignorując polecenia lekarza dokonać tego po wizycie. Problem w tym, iż nie miał takiego obowiązku, pomimo, iż przy największym wysiłku było to teoretycznie możliwe. Utożsamianie "winy" z "możliwością" jest błędne i wymagając nie tylko uprawdopodobnienia, ale dowodu na tę niemożliwość praktycznie przekreśla możliwość przekroczenia tak wygórowanych wymagań organu przez kogokolwiek. Nawet bowiem przy zawale serca można przecież poprosić rodzinę, by poleciła pracownikom sporządzenie krótkiego pisma "nie zgadzam się" i nadanie z brakiem formalnym w postaci braku podpisu. Pytanie tylko, czy takich poświęceń wymaga ustawodawca, czy tylko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Fakt, iż pełnomocnik zignorował polecenie lekarza "nie chodzić" i po wizycie wyszedł pieszo po schodach do swego mieszkania na II piętrze, czym udowodnił, iż z największym wysiłkiem był w stanie zignorować owo polecenie, nie wystarczy, w najgłębszym przekonaniu skarżącego, by postawić mu zarzut zawinionego uchybienia terminu i stwierdzić, iż nawet nie uprawdopodobnił braku winy.

Podkreślono w skardze, że pełnomocnik w ostatnim dniu zachorował w takim stopniu, iż nie powinien chodzić, co udowodnił przedkładając stosowne zaświadczenie lekarskie biegłego sądowego. Organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy pełnomocnik prowadzi kancelarię sam, czy też wspólnie, czy choćby zatrudnia pracowników. Złożono przy tym w skardze oświadczenie, że kancelarię pełnomocnik prowadzi sam. Wskazano także, że utożsamianie uprawdopodobnienia z dowodem i braku winy z obiektywną niemożnością jest błędną wykładnią przepisów k.p.a. zaś czynienie ustaleń po pierwsze bez dowodów, po drugie sprzecznych z rzeczywistością jest naruszeniem przepisów.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało swoją dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniosło o oddalenie skargi. Podniesiono również, że od skargi nie został uiszczony wpis, co powinno skutkować jej odrzuceniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Organem właściwym w kwestii przywrócenia terminu – jak wynika z art. 59 § 1 k.p.a. – jest organ właściwy w sprawie. Organem kompetentnym do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest zatem właściwy w sprawie organ odwoławczy. Od postanowień organu odwoławczego, które mają charakter postanowień ostatecznych nie przysługuje zażalenie. Art. 59 § 2 k.p.a. stanowiący, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia dotyczy – analogicznie do rozumienia art. 59 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. wszystkich postanowień w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, zarówno postanowień o przywróceniu tego rodzaju terminu, jak i postanowień o odmowie jego przywrócenia. Zwłaszcza nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia twierdzenie, że ostateczny charakter uzyskuje wyłącznie postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania.

Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu ma charakter aktu procesowego, a zatem nie należy do kategorii postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądów, zgodnie z którymi postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem kończącym postępowaniem w sprawie, zwłaszcza że w literaturze i orzecznictwie podzielających ten pogląd nie prezentuje się argumentacji uzasadniającej powyższe stanowisko. Tymczasem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie może być kwalifikowane jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie, albowiem w konsekwencji odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy jest zobowiązany do podjęcia w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem kończącym postępowanie nie jest zatem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, lecz postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Tym samym strona nie zostaje pozbawiona prawa do sądu w sytuacji niezaskarżalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Podkreślić należy, że w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia kontroli sądu będzie podlegało również niezaskarżalne osobną skargą postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy. Niedopuszczalność skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie zamyka zatem stronie prawa do sądu.

Należy na marginesie zauważyć, że analogiczny problem oceny postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie był – w związku z niejednolitością orzecznictwa - przedmiotem analizy w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wprawdzie Sąd Najwyższy odnosił swoje spostrzeżenia do regulacji procedury cywilnej, nie ma jednak przeszkód, aby w zakresie samej argumentacji prawnej powołać się na jego dorobek również w odniesieniu do analizy zagadnienia, jakie wyłoniło się na gruncie niniejszej sprawy. W uchwale 7 sędziów SN z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 1/00, publ.: OSNC z 2001 r., nr 1, poz. 1 zaaprobowano pogląd, że postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie, w wyniku którego wykluczona zostaje możliwość przedsiębrania w danej sprawie dalszych czynności, chodzi zatem o ustalenie, czy jest to ostatnie orzeczenie kończące sprawę jako całość. Przeciwieństwem postanowień kończących postępowanie w sprawie są natomiast postanowienia kończące w postępowaniu jedynie zagadnienia incydentalne, uboczne. Postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie są postanowienia zamykające drogę do wydania orzeczenia danej instancji, rozstrzygającego istotę sprawy, a ponadto postanowienia, które kończą sprawę jako pewną całość poddaną pod osąd, a więc dotyczące całości sprawy i będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu. W razie zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego mamy w istocie do czynienia z dwiema odrębnymi czynnościami procesowymi: z wniesieniem tego środka oraz z towarzyszącym mu wnioskiem o przywrócenie terminu. Obydwie te czynności procesowe - jakkolwiek bardzo ściśle z sobą powiązane - podlegają odrębnemu rozpoznaniu, każda z nich pełni odmienną funkcję. Wniosek o przywrócenie terminu nie dotyczy głównego postępowania zainicjowanego wniesieniem apelacji, ponieważ ten skutek powoduje dopiero dokonanie tej właśnie czynności, jeżeli żądanie przywrócenia terminu okaże się uzasadnione. Bezpośrednim skutkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej polegającej na wniesieniu apelacji jest nadanie dalszego biegu apelacji, czyli przejście do fazy postępowania zapoczątkowanej jej wniesieniem. Na wydaniu postanowienia uwzględniającego wniosek o przywrócenie terminu kończy się zatem postępowanie wpadkowe, natomiast nadal toczy się postępowanie wywołane wniesieniem środka odwoławczego. Dopiero postanowienie o odrzuceniu apelacji, które powinno towarzyszyć postanowieniu oddalającemu wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia - jako oczywisty skutek odmowy przywrócenia terminu - może być traktowane jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Trzeba wyraźnie podkreślić, że istnieje ścisła zależność pomiędzy postanowieniem oddalającym wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia tego środka odwoławczego a postanowieniem o jego odrzuceniu. Zależność ta polega na tym, że odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia apelacji, sąd powinien jednocześnie wydać postanowienie odnoszące się bezpośrednio do tej czynności procesowej jako dokonanej z przekroczeniem terminu, co w przypadku apelacji wniesionej po terminie oznacza jej odrzucenie na podstawie art. 370 k.p.c.

W ocenie sądu powyższy sposób argumentacji ma zastosowanie do wykładni określonego w art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotu zaskarżenia, jakim są postanowienia kończące postępowanie. Postanowieniami takimi nie mogą być wszystkie postanowienia kończące jakiekolwiek postępowania wpadkowe, lecz jedynie postanowienia kończące postępowanie w sprawie. Przyjęcie odmiennego poglądu, zgodnie z którym zaskarżalne w trybie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są postanowienia kończące również postępowania wpadkowe w określonej sprawie, oznaczałoby dopuszczalność zaskarżania wszelkich postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego niezależnie od tego, czy byłyby to postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, lub czy przysługiwałoby na nie zażalenie – co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z założeniem o racjonalności prawodawcy ustanawiającego regulację art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym.

Mając powyższe na uwadze należało skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt: [...] złożoną przez Spółkę [...] reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego G. J. odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.