II SAB/Po 71/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-26	
Data wpływu	2022-02-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Paweł Daniel	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 12 part. 1, art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 61 par. 1 i 3, art. 61a par. 1, art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 374; art. 15zzs ust. 1 (pkt 6), ust. 10 (pkt 1 i 2) i ust. 11; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 nr 0 poz 875; art. 46 pkt 20, art. 68 ust. 7, art. 76; Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
Dz.U. 2020 nr 0 poz 471; art. 1 pkt 37, art. 25, art. 32; Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 48 ust. 1, art. 49f ust. 1, 2 i 5, art. 49g, art. 48h, art. 103 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229; art. 37, art. 40; Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 134 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a i 2, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. w przedmiocie uproszczonego postępowania legalizacyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. do rozpoznania wniosku J. K. z dnia [...] grudnia 2020 r. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. K. (dalej również: skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego G. W., w dniu [...] stycznia 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. (dalej: PINB w K.; Inspektor powiatowy; organ) w załatwieniu sprawy, tj. "podania - żądania strony" z dnia [...] grudnia 2020 r. (również data wpływu do organu) dotyczącego "wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K.". Jednocześnie skarżący wskazał następujące oznaczenie sprawy: "[...] [...]".

Strona wniosła o: 1) uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w K. i zobowiązanie organu do "załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w K. w trybie autokontroli"; 2) "stwierdzenie, że PINB w K. dopuścił się bezczynności", i że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od PINB w K. na jego rzecz sumy pieniężnej "w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa" , a 4) także zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził po stronie organu naruszenie art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) "polegające na bezczynności".

W uzasadnieniu podniósł, że w podaniu z dnia [...] grudnia 2020 r. (również data wpływu do organu) zażądał wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K.; upłynął ponad rok, a organ w żaden sposób podania nie rozpatrzył. Tezę o bezczynności organu motywował "brakiem jakiegokolwiek orzeczenia".

Co do żądania przyznania od PINB w K. sumy pieniężnej podkreślił, że nie ma ona charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Argumentował w tym względzie, że "suma pieniężna określona w art. 154 § 7 ppsa stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej"; nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ "taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa którym mowa w art. 154 § 4 ppsa", wobec tego "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu". Strona podniosła, że "doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować", bowiem "skarżący zmuszony jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy", a "nie bez znaczenie pozostaje także fakt, iż skarżący nie może inwestować w rozwój swojej firmy z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas".

Ponadto strona podniosła, że "skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...].01.2022 r. (wpływ do organu w dniu [...].01.2022 r.)".

W odpowiedzi na skargę Inspektor powiatowy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu "podania - żądania strony wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K." podjął działania zmierzające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego, a wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy wynika ze szczególnego skomplikowania sprawy i potrzeby przeprowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. Dodatkowo podniósł, że w związku z wniesieniem skargi przez stronę, organ prosi o uwzględnienie przy rozpatrywaniu zarzutów jego bezczynności w niniejszej sprawie okoliczności, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Okoliczność ta była główną przyczyną braku należytego skoncentrowania czynności organu w początkowym okresie postępowania. Zdaniem organu "nie bez znaczenia w tym zakresie pozostało wystąpienie ogniska koronawirusa w pierwszej jego fali w powiecie krotoszyńskim" i "w samym urzędzie spowodowało to zakłócenie normalnej jego pracy ze względu na poddanie części pracowników kwarantannie lub izolacji oraz poleceniu niektórym pracownikom wykonywania pracy zdalnie". Zarazem Inspektor powiatowy zaznaczył, że "mimo iż w sprawie organ starał się zaangażować dostępne w tych warunkach środki w celu należytego prowadzenia postępowania, to jednak jego aktywność mogła okazać się niewystarczająca i doprowadzić do przekroczenia terminów" wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto podniósł, że należy wziąć pod uwagę, że w początkowej fazie epidemii stosownie do treści art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowano.

Dalej argumentował, że "w późniejszym czasie organ, działając na miarę swych i tak ograniczonych możliwości organizacyjno-kadrowych", podjął czynności w sprawie, które zmierzały do wyjaśnienia sprawy, a zatem do zakończenia postępowania. Przyznał, że "postępowania nie cechowała w pewnym jego etapie wymagana dynamika, jednak w ocenie organu możliwe jest uznanie zajścia wypadku usprawiedliwionego szczególnymi okolicznościami opóźnienia w wykonaniu czynności".

Zarazem wyjaśnił, że PINB w K. w prowadzonym postępowaniu naprawczym obejmującym "budynek gospodarczy z kotłownią" wydał w trybie art. 48 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...], które nie zostało zaskarżone przez strony postępowania.

Ponadto Inspektor powiatowy potwierdził, że J. K., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., wniósł w dniu [...] stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB; Inspektor wojewódzki) ponaglenie na bezczynność PINB w K. w sprawie "żądania strony z dnia [...].12.2020 r. w sprawie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K.", zaś [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. Jednocześnie Inspektor wyjaśnił, że "przywołana w ponagleniu sprawa o nr [...] dotyczy innego postępowania, tj. budowy budynku gospodarczego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach", a "sprawa ta została przekazana do WSA w Poznaniu w związku ze skargą pana J. K. na postanowienie [...]WINB w P. nr [...] z dnia [...].02.2021 r. (utrzymujące w mocy postanowienie PINB w K. znak: [...] z dnia [...].12.2020 r.)".

Na koniec PINB w K. zauważył, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż występował do urzędów i innych instytucji o udzielenie informacji mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 2 powołanej ustawy przewiduje, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wniosła w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ponaglenie z dnia [...] stycznia 2022 r. (pismo wskazujące dwa znaki: [...] i [...]). Nie ma przy tym jednak wątpliwości, że ponaglenie to dotyczy przedmiotu skargi w niniejszej sprawie, tj. "podania - żądania strony" z dnia [...] grudnia 2020 r. (również data wpływu do organu) dotyczącego "wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K.". Takie też podwójne oznaczenie ma sam wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r., mimo że faktycznie organ nadzoru budowanego prowadził wcześniej postępowanie dotyczące tego obiektu pod znakiem [...] Dla porządku odnotować należy, że Inspektor wojewódzki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione (odpisy tego postanowienia znajdują się w aktach administracyjnych). Niemniej jednak sposób załatwienia tego ponaglenia przez Inspektora wojewódzkiego nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu sądowym, a w szczególności nie rzutował na ocenę, czy PINB w P. dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. poczyniono ustawowe rozróżnienie pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obecnie zatem dla prawidłowego zastosowania przez sąd przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne jest rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 – orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19, dostępne jw.).

Skarżący zarzucił organowi nadzoru budowlanego zwłokę pod postacią bezczynności w załatwieniu sprawy z jego wniosku ("podania - żądania strony") z dnia [...] grudnia 2020 r. (ta sama data wpływu do organu) w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K..

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należało przypisać Inspektorowi powiatowemu bezczynność w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Świadczą o tym okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a w szczególności sekwencja czynności, jakie organ podjął w związku z wpłynięciem wniosku w przedmiotowej sprawie.

Z miejsca też jednak zaznaczyć, że Sąd rozpoznający skargę na opieszałość organu w rozpatrzeniu podania czy załatwieniu konkretnej sprawy (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej prawidłowości decyzji i innych aktów prowadzących do załatwienia sprawy. Niniejszy wyrok nie mógł objąć swoim zakresem i nie obejmował kwestii oceny (kontroli pod kątem zgodności z prawem), czy organ prawidłowo uznał, że zasadne jest wszczęcie z urzędu i prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej budowy "»budynek gospodarczy z kotłownią« (dług. ok. 16,37 m i szer. ok. 7,75 m) wybudowanego po dniu [...] stycznia 1995 r. na nieruchomości w K. przy ul. [...] nr [...] (działka nr [...] i nr [...] )", o którym mowa w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], a tym bardziej prawidłowości wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...], dotyczącego postępowania obejmującego "budynek gospodarczy z kotłownią". Bez znaczenia też pozostaje, że postanowienie to nie zostało zaskarżone przez strony postępowania (jak podniósł organ, a czemu strona przeciwna nie zaprzeczyła). Wynika to nie tylko ze specyfiki postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i granic sprawy wytyczanych przez tego rodzaju skargę, ale również ze względu na aktualny stan prawny dotyczący legalizacji obiektów budowanych. O kwestiach tych będzie też mowa poniżej.

Przechodząc do tego aspektu sprawy, w pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego wyróżnić należy dwa tryby legalizacyjne – "zwykły" (z art. 48 ust. 1) i "uproszczony" (art. 49f ust. 1), które są trybami odrębnymi. W postępowaniu "zwykłym" organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 1) i w postanowieniu tym informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3). Dalsze przepisy (art. 48a i następne) określają sposób procedowania w zależności od tego, czy zostanie złożony wniosek o legalizację, czy też nie. Natomiast zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego, dodanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie z dniem [...] września 2020 r., wprowadzono szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1), jednak w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 (a zatem zrealizowanych przed [...] stycznia 1995 r.), uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2). Przepisy art. 49h i art. 49i Prawa budowlanego określają dalsze fazy tego postępowania i sposoby jego zakończenia. W trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49h ust. 1). W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie (art. 49h ust. 2). Z kolei art. 49i tej ustawy określa rozstrzygnięcia wydawane w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.

Wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat było podyktowane głównie względami zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl), gdyż nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego (art. 62 i nast.).

W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować, czy od zakończenia budowy poddanego legalizacji obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat, a w przypadku obiektu, o którym mowa w art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego, czy został zrealizowany przed [...] stycznia 1995 r. Data zakończenia budowy kontrolowanego obiektu ma bowiem pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Skoro zaś uproszczone postępowanie legalizacyjne ograniczone jest jedynie do dokonania przez organ nadzoru budowlanego czynności z art. 49h Prawa budowanego, to do ustalenia podstawowej przesłanki do jego przeprowadzenia, tj. stwierdzenia upływu 20 lat od powstania samowoli budowlanej, konieczne będzie ustalenie tego już na wstępnym etapie postępowania, a nie w końcowym jego stadium, przy wydaniu decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 46/22).

Ustawodawca wprowadził odrębny tryb postępowania legalizacyjnego, w postaci uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które powinno być prowadzone z pierwszeństwem przez legalizacja "zwykłą" (dostępny jw.), jeżeli spełnione zostały ustawowe przesłanki i brak jest przeszkód do jego prowadzenia (art. 49f ust. 5 Prawa budowalnego oraz art. 32 ustawy zmieniającej). Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego oraz z art. 37 i art. 40 Prawa budowanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Zgodzić należy się z poglądami tutejszego Sądu, wrażonymi w wyrokach z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] i [...] listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...], że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Zasygnalizowana konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w kontekście zwłaszcza dwóch regulacji. Po pierwsze, wskazują na jej istnienie przepisy dotyczące legalizacji uproszczonej wobec obiektów wybudowanych przed 1995 r., co wynika z art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego. Stanem założonym przez ustawodawcę jest wszczynanie przez organ z urzędu postępowania, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o wszczęcie procedury uproszczonej (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. Drugim przepisem, który wskazuje na to, że procedury legalizacyjne zwykłe i uproszczone to dwie różne "sprawy" administracyjne, jest art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Zainicjowanie trybu "zwykłego" przed upływem 20 lat od zakończenia budowy (wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego.

Podsumowując, na omawianej nowelizacji doszło do wprowadzenia drugiego, konkurencyjnego trybu postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną tj. trybu "uproszczonego". Jego zastosowanie uwarunkowane jest od czasu pobudowania obiektu i treści przepisów art. 32 ustawy nowelizacyjnej oraz art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis art. 25 nowelizacji nie wyklucza zaś możliwości zastosowania art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że niezależnie od wszczęcia i prowadzenia przez PINB w K. postępowania "zwykłego" w sprawie, w której w dniu [...] stycznia 2022 r. wydano postanowienie znak [...] na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w zw. z art. 25 ustawy nowelizacyjnej) w sprawie samowoli budowlanej, co do której organ stwierdził jej realizację po [...] stycznia 1995 r. (według uzasadnienia tego postanowienia – pomiędzy kwietniem 2004 r. a czerwcem 2010 r.), należało i tak rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczący "wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] nr [...] w K.". Właściciel obiektu może bowiem, uznając, że realizacja obiektu miała miejsce przed [...] stycznia 1995 r., domagać się od organu, aby ten mając na uwadze wyżej wskazane przepisy wszczął nowe postępowanie na podstawie art. 49f Prawa budowlanego. Zasadą jest, że wniosek tego rodzaju prowadzi do wszczęcia postępowania (o ile dotyczy samowoli, o której mowa w przepisie art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego), co wynika z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Jeżeli jednak organ nadzoru budowlanego w wyniku postępowania weryfikacyjnego stwierdzi, że wnioskowi o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie można nadać biegu ze względu na stwierdzenie braku upływu określonego czasu od zakończenia budowy, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na jego niedopuszczalność. Gdyby zaś wszczął takie postępowanie, a w jego toku okazałoby się, że zachodzą powyższe przeszkody, to jest to podstawą do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia tego rodzaju podlegają weryfikacji w toku instancyjnym, jak i ewentualnie przed sądem administracyjnym, pozwalając na zabezpieczenie interesów wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie nie miało miejsca żadne z powyższych rozstrzygnięć, ani też wnioskowi nie został nadany merytoryczny bieg. Wobec tego Sąd uznał, że Inspektor powiatowy dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, skoro w ogóle nie rozpoznał przedmiotowego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. Znajduje to swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych i analizie czynności, jakie organ podjął w związku z wnioskiem strony po [...] grudnia 2020 r. Organ podjął działania nakierowane na wyjaśnienie daty pobudowania obiektu (w dniu [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do organu geodezyjnego o zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości, a żądana dokumentacja foto geometryczna wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2021 r.). Pomimo to, do czasu wyrokowania w niniejszej sprawie nie przedstawił dowodu wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek strony z dnia [...] grudnia 2020 r. Z powyżej przedstawionych przyczyn za takie rozstrzygnięcie nie może być uznane postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] wydane w innym, konkurencyjnym trybie.

Przypomnieć zatem należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Analiza powyżej opisanych czynności Inspektora powiatowego, podjętych po wpłynięciu wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że już w początkowym okresie zostały przez ten organ przekroczone terminy załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że jedynym udokumentowanym działaniem była weryfikacja materiału graficznego, która miała miejsce w marcu 2021 r., a dotyczyła ona w istocie kwestii, która dla organu już na dzień [...] grudnia 2020 r. nie budziła zasadniczych wątpliwości, jeżeli chodzi o pobudowanie obiektu już po [...] stycznia 1995 r. Organ w ciągu 2 miesięcy od wpływu wniosku nie dopełnił obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., i nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, jednocześnie pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Już w tym momencie, tj. od [...] lutego 2021 r., organ popadł w stan zwłoki i wystąpiła bezczynność w załatwieniu sprawy. Wniosek skarżącego powinien bowiem co od zasady zostać rozpatrzony, względnie powinien zostać zrealizowany obowiązek informacyjny wskazujący uzasadnione przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy, jeszcze przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.) - dalej: ustawa o COVID, dodanym do tej ustawy z dniem 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu epidemii COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r. Natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 490) – trwał od 20 marca 2020 r. W powołanym w odpowiedzi na skargę przepisie art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID przewidziano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy (pkt 1), oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Ponadto w ust. 11 tego artykułu przewidziano, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Należy jednak zauważyć, że art. 15zzs tej ustawy został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 ustawy zmieniającej). W regulacji przejściowej, w art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej, dotyczącej terminów wymienionych w postępowaniach w art. 15zzs, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy zmieniającej (co nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. W konsekwencji oznacza to, że okres podlegający "odliczeniu" od czasu zarzucanej organowi bezczynności trwał tylko od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., ewentualnie usprawiedliwienie to można byłoby rozszerzyć wstecznie na okres od 14 marca 2020 r. Niemniej jednak najistotniejsze jest to, że organ popadł w bezczynność jeszcze przed wprowadzeniem powyższych przepisów i trwał w tym stanie również po 24 maja 2020 r. Dlatego też kwestie dotyczące wystąpienia epidemii COVID-19 i wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie epidemii oraz przepisów szczególnych, nie mogły następczo usunąć stanu zwłoki w załatwieniu sprawy czy uwolnić organu od odpowiedzialności za wystąpienie bezczynność w postępowaniu. Okoliczności te mogły mieć jednak pewne znaczenie przy ocenie, czy zwłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i przy rozstrzyganiu o zasadności zastosowania innych środków prawnych w sprawie.

Sąd zdaje sobie sprawę, że kwestie legalizacji samowoli budowlanych często wiążą się z koniecznością podjęcia wielu działań wyjaśniających, a w szczególności dotyczy to kwestii czasu ich powstania, jak i kwalifikacji samego obiektu budowlanego oraz ich wzajemnego powiązania (jeden obiekt czy więcej samodzielnych obiektów). Tym bardziej może to mieć miejsce po wprowadzeniu przepisów o charakterze abolicyjnym, dotyczących uproszczonej legalizacji obiektów mających co najmniej 20 lat, co miało miejsce w dniu [...] września 2020 r. (data wejścia w życie przepisów wprowadzonych przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Również uwarunkowania proceduralne poszczególnych postępowań legalizacyjnych mogą istotnie wpływać na czas załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie zostały jednak przez organ wykazane takie okoliczności, które świadczyłyby o tym, że organ nadzoru budowlanego nie był bezczynny przed wprowadzaniem stanu epidemii, jak i że przestał pozostawać w zwłoce przed wniesieniem skargi, co miało miejsce [...] stycznia 2022 r.

Wydanie w toku wszczętego uproszczonego postępowania legalizacyjnego postanowienia na podstawie art. 49g Prawa budowlanego, nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w określonym terminie, nie stanowi załatwienia sprawy, tj. zakończenia jej określonym rozstrzygnięciem administracyjnym. Oczywiście okresy wyznaczone na wykonanie obowiązków nakładanych w takich postanowieniach, jak i czas rozpatrywania środków odwoławczych od postanowień wydanych w pierwszej instancji stanowią okresy, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., których nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Inspektor powiatowy nie wykazał, że sprawa wymagała prowadzenia czasochłonnych i organizacyjnie skomplikowanych czynności wyjaśniających. Nie sposób też uznać, iżby załatwianie tej sprawy – nawet podczas trwającej epidemii i przy związanych z tym uwarunkowaniach kadrowo-organizacyjnych – mogło w sposób usprawiedliwiony zająć kilkanaście miesięcy. Organ nie zdołał obronić tezy, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż występował do urzędów i innych instytucji o udzielenie informacji mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Podjęcie takich działań w okresie przyjętym przez Sąd za miarodajny dla oceny zasadności skargi, a które uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności, nie zostało wykazane.

W takich warunkach Sąd uznał, że PINB w K. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. i pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy na dzień wyrokowania. W konsekwencji Sąd wyznaczył organowi termin 1 miesiąca na rozpoznanie wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. Termin ten należy liczyć, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądowego.

Sąd wyjaśnia, że określił 1 miesiąc na rozpatrzenie wyżej opisanego wniosku, uwzględniając długość okresu, jaki upłynął od jego wniesienia. Koresponduje to z terminem wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie wykazał bowiem, że sprawa może być szczególnie skomplikowana. Jak już wspomniano, do terminu załatwienia sprawy nie będą podlegały wliczeniu te wszystkie okresy, które będą stanowiły prawidłową realizację sekwencji czynności proceduralnych niezbędnych dla załatwienia przedmiotowego wniosku, jak i okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przewlekłości) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK [...], dostępny jw.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne jw.).

Oceniając charakter przypisanej organowi zwłoki, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okres, przez który sprawa nie została załatwiona, był znaczny (od złożenia wniosku upłynęło kilkanaście miesięcy). Utrudnienia kadrowo-organizacyjne związane z wystąpieniem stanu epidemii mogły stanowić tylko częściowe usprawiedliwienie, a i to obejmujące w istocie jedynie pierwszą połowę 2021 r. Co do pozostałego okresu – do czasu wydania w styczniu 2022 r. dwóch postanowień, o których mowa w art. 49g Prawa budowlanego – organ nie był w stanie przedstawić odpowiedniego wytłumaczenia. W szczególności nie wykazał, że przez cały ten okres występowały obiektywne przeszkody do załatwienia sprawy w terminie.

Sąd wyjaśnia jeszcze, że pomimo przypisania organowi dopuszczenia się stanu bezczynności z rażącym naruszaniem prawa, nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania z urzędu ani na wniosek dodatkowych środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie takich środków prawnych, jak grzywna czy suma pieniężna pozostawiono uznaniu sądu, nawet jeżeli były przedmiotem wniosku strony skarżącej (w niniejszej sprawie wniosek obejmował żądanie przyznania sumy pieniężnej). Wybór zaś stosownego rozwiązania procesowego powinien być uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Nie ma też miejsca na prosty automatyzm, polegający na tym, że każdorazowo w razie stwierdzenia rażącego stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, konieczne jest zastosowanie tych środków.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie rażącej bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Sygnalizowane przez organ utrudnienia kadrowo-organizacyjne związane z wystąpieniem stanu epidemii nie wpłynęły na końcową ocenę wystąpienia stanu bezczynności i jej rażącego charakteru, jednak nie mogły też pozostać bez żadnego wpływu na całokształt oceny sprawy (w tym wypadku, jako dodatkowy argument dotyczący kwestii zastosowania środków z art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, jeżeli zachodzi konieczność niejako przymuszenia go do załatwienia sprawy. Natomiast suma pieniężna pełni zasadniczo funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie skarżącemu uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał na skutek pasywności organu administracji w jego sprawie. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być jednak traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 Kodeksu cywilnego, do której zresztą odnosi się również przywołany przez skarżącego przepis art. 154 § 4 p.p.s.a. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 155/21, dostępny jw.). Stwierdzić przy tym należy, że skarga nie zawiera dostatecznych argumentów i racji mogących przemawiać za wskazaną powyżej celowością zasądzenia przedmiotowej sumy pieniężnej, co było nieodzowne dla możliwości uwzględnienia tego żądania. Z całą pewnością takiej argumentacji nie stanowi stwierdzenie, że strona doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować, bowiem "skarżący zmuszony jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy". Co się zaś tyczy stwierdzenia, że "skarżący nie może inwestować w rozwój swojej firmy z uwagi na stan niepewności; traci pieniądze i czas" należy wyjaśnić, że jest to argument nader ogólnikowy. Ponadto Sąd uważa, że stosowanie omawianego środka prawego wobec podmiotu, który dotychczas korzystał z obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowalnej, a następnie został objęty dobrodziejstwem abolicyjnym, tym bardziej powinno być ostrożne ze względów celowościowych.

Na koniec tej części rozważań Sąd wyjaśnia, że omawiane środki prawne powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez ich nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś obawa w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodzi. W takich warunkach Sąd nie uznał za niezbędne orzeczenie z urzędu wobec organu grzywny, a ponadto nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym też orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Wobec braku finalnego załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2002 r. na dzień wyrokowania w przedmiotowej sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej, określając stosowny termin (pkt I sentencji wyroku). Natomiast w pozostałej części Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV sentencji).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 199 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.