II SA/Po 59/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-13	
Data wpływu	2021-01-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OZ 520/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 35 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 45 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Sygn. [...] II SA/Po 59/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. G. i P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie fragmentu na str. 7 od słów:"Jednakowoż tutejszy organ wyjaśnia"" do słów: "wyłącznie na działce inwestycyjnej i niedopuszczeniu do zalewania terenów sąsiednich" II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 poz. 1333 dalej: pr. bud.) odmówił wydania Magdalenie i Ł. C. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w W. , gm. D..

Uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy D. N. [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej w W. , rejon ul. [...] gm. D. (opubl. w Dz.U.Woj. Wlkp. Z 2001r. nr 122 poz. 2350, dalej: m.p.z.p.) teren objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem 4 MR i przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne rezydencjonalne. Z m.p.z.p. wynika, że na działce sytuować można jeden budynek mieszkalny wolnostojący, jednokondygnacyjny z dachem stromym, z poddaszem użytkowym.

Na podstawie przedłożonego projektu budowlanego Starosta stwierdził, że zaprojektowany budynek posiada dwie regularne kondygnacje, zamiast dopuszczonej planem miejscowym jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym. Organ wskazał, że w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065, dalej jako r.w.t.) poprzez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większa niż 2m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynowa dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Plan miejscowy jednoznacznie określił rodzaj budynków: jednokondygnacyjny z dachem stromym, z poddaszem użytkowym. Zatem druga kondygnacja musi być poddaszem użytkowym. Mimo, że w prawie budowlanym brak jest definicji legalnej poddasza użytkowego to jednak takie poddasze powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji. Podstawowym elementem poddasza użytkowego jest bezpośrednie zaprojektowanie nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby choć część jego stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego posadzki, w konsekwencji tzw. ściana kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości niższej niż wysokość normalnej kondygnacji. Kolejnym elementem jest zmniejszona powierzchnia użytkowa poddasza użytkowego w stosunku do kondygnacji regularnej (z uwagi na stromą połać dachową). W przedłożonym projekcie budowlanym powierzchnia użytkowa zarówno pierwszej jak i drugiej kondygnacji nie różni się. Wobec tego Starosta uznał, że budynek został zaprojektowany niezgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu miejscowego.

Organ wskazał również, że w toku postępowania uczestnicy Ł. i P. G. podnosili, że przyjęte rozwiązania projektu budowlanego spowodują uciążliwości dla terenu ich działki, która sąsiaduje z działką inwestora. Starosta stwierdził, że zmiany ukształtowania terenu spowodowane robotami budowlanymi, mogące powodować zmianę spływu wód opadowych, podlegają rozpoznaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W myśl § 29 r.w.t., dokonanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości ma charakter kategoryczny. W przepisie tym chodzi o zmianę naturalnego spływu wód spowodowaną zabudową działki budowlanej budynkami oraz związanymi z nimi urządzeniami. Przez zmianę taką należy przy tym rozumieć każdą zmianę spływu wód w porównaniu do spływu wód opadowych, jaki istniałby na działce budowlanej, gdyby nie została ona zabudowana. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., uczestnicy procesu budowlanego mają obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Określona norma znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej może zostać zalany wodami opadowymi z nieruchomości obok, który to spływ został zmieniony na skutek podjęcia robót związanych z prowadzoną budową. Przy tym § 29 r.w.t. reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzenia wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych. Zdaniem Starosty obawy uczestników postępowania – właścicieli działki sąsiadującej z terenem inwestycji – są uzasadnione, a projektowane zmiany ukształtowania terenu mogą mieć wpływ spływ wód opadowych.

Odwołanie do Wojewody od wyżej opisanej decyzji Starosty [...] złożyli M. i Ł. C., domagając się jej uchylenia i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że projektowany budynek spełnia wytyczne obowiązującego na danym terenie m.p.z.p. Jest to budynek jednokondygnacyjny z dachem stromym oraz poddaszem użytkowym, o wysokości nie przekraczającej 7,5 m. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia poddasza użytkowego oraz nie narzuca wysokości ściany kolankowej. Podaje tylko dopuszczalną wysokość budynku oraz geometrię dachu, które to zaprojektowany budynek spełnia. Zdaniem odwołujących stanowisko Starosty [...], że poddasze użytkowe powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające od regularnej kondygnacji jest całkowicie dowolne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto stanowisko Starosty [...], jakoby poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może stanowić pełnej kondygnacji pozostaje w sprzeczności z treścią §3 pkt 16 r.w.t.

W odwołaniu podkreślono, że budynek mieszkalny oraz teren przyległy zaprojektowano tak aby nie zmieniać naturalnego spływu wód opadowych. Podniesienie budynku ma na celu zabezpieczenie go przed zalewaniem wodami opadowymi z pobliskiej drogi. Zaprojektowane ogrodzenie, przeciwspadki oraz pas gruntu chłonnego będą wystarczające aby nie dopuścić do zalania wodami opadowymi terenów przyległych, dzięki nim wody opadowe będą odprowadzane na terenie inwestycji. Dzięki zaprojektowanym rozwiązaniom obszar oddziaływania inwestycji będzie zawierał się na działce należącej do inwestora, bez wpływu na sąsiednie działki.

W toku postępowania odwoławczego swoje stanowisko przedstawili również uczestnicy Ł. I P. G. (pismo z dnia [...] listopada 2020 r.- w aktach sprawy), twierdząc, że wbrew stanowisku wskazanym w odwołaniu inwestor nie planuje podwyższenia domu w celach ochronnych przed zalewaniem, zwracając uwagę, że podwyższeniu ulegnie cała działka. Podali, że nie zgadzają się z rozwiązaniami technicznymi dotyczącymi projektowanych przeciwspadków i gruntów chłonnych, uznając twierdzenia w tym zakresie za gołosłowne i niewynikające z projektu budowlanego.

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną art. 35 ust. 3 pr. bud. i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Motywując rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że istotą sporu pozostaje ustalenie, czy planowana inwestycja – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w W. , gmina D. – pozostaje zgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 4 MR, który zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu należy traktować jak teren oznaczony symbolem 1MR, a ten z kolei wyznacza teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego rezydencjonalnego. Plan miejscowy stanowi, iż na tym obszarze należy sytuować jedynie budynek mieszkalny wolnostojący, budynek jednokondygnacyjny z dachem stromym, z poddaszem użytkowym, kalenica dachu nie powinna przekraczać 7,5 m od poziomu terenu. Inwestor utrzymuje, iż zaprojektował obiekt jednokondygnacyjny z dachem stromym oraz poddaszem użytkowym o wysokości nie przekraczającej 7,5 m, wskazując iż poddaszem użytkowym jest przestrzeń znajdująca się pomiędzy stropem a przegrodą dachową, zaś w omawianym przypadku zaprojektowano poddasze z odsłoniętą więźbą dachową. Wojewoda wskazał, że stosownie do § 3 pkt. 16 r.w.t. przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Wobec powyższej definicji bezspornym staje się fakt, iż poddasze użytkowe stanowi również kondygnację w rozumieniu Prawa budowlanego. Ustawodawca nie zdefiniował jednak pojęcia samego poddasza, określił jedynie jaką minimalną wysokość w świetle powinny posiadać pokoje zlokalizowane na poddaszu- 2,2 m ( § 72 r.w.t.). Brak definicji legalnej tego pojęcia uzasadniania posłużenie się znaczeniem leksykalnym pojęcia poddasza, a następnie zastosowania także wiedzy technicznej. Poddasze w tym znaczeniu to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Natomiast zwrot "użytkowe" należy rozumieć zgodnie z brzmieniem jakie nadał temu pojęciu ustawodawca w przepisie art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia [...] stycznia 1991 r., definiując powierzchnię użytkową budynku jako powierzchnię mierzoną po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Posługując się określeniem użytkowe ustawodawca nawiązał do pojęcia definiowanego, którym jest powierzchnia użytkowa budynku, zatem należy przyjąć, kierując się racjonalnością ustawodawcy, że określenie to zostało użyte w tym samym znaczeniu i nawiązuje do przeznaczenia budynku lub jego części. Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z [...] kwietnia 2012 r., I SA/Rz [...] w którym wskazano, że użyty przez ustawodawcę zwrot "użytkowe" tylko w stosunku do poddasza nie jest wynikiem przeoczenia lecz racjonalnego działania ustawodawcy, który w odróżnieniu od pozostałych kondygnacji budynku, tę jego część objął opodatkowaniem pod warunkiem spełnienia kryterium użytkowości". W konsekwencji należy przyjąć, że ustawodawca rozróżnił pojęcie pełnej, standardowej kondygnacji nadziemnej (kondygnacja regularna) oraz pojęcie poddasza użytkowego.

Zdaniem organu odwoławczego kondygnacja nazwana w przedmiotowy projekcie jako poddasze (rysunek A02 - rzut poddasza, aczkolwiek na planie zagospodarowania terenu zapisano na projektowanym budynku "2 kondygnacje"), nie spełnia wymogów poddasza użytkowego, a stanowi pełną kondygnację. W m.p.z.p. jest zaś mowa o wysokości budynku jako jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym. Wojewoda wskazał, że poddasze użytkowe powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji. Podstawowym elementem poddasza użytkowego jest bezpośrednie zaprojektowania nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby choć część jego stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego posadzki, w konsekwencji tzw. ściana kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości znacznie niższej niż wysokość normalnej kondygnacji. Ścianka kolankowa jest to zewnętrzna ściana poddasza, która usytuowana jest na stropie ostatniej kondygnacji i biegnie wzdłuż połaci dachowej. Na niej opiera się cała konstrukcja więźby dachowej. Jej zadaniem jest przenoszenie obciążeń z dachu na strop i ściany niższej kondygnacji. W badanym przypadku na kondygnacji nazwanej poddaszem użytkowym brak jest ściany kolankowej. Ponadto sporna kondygnacja w najniższym punkcie będzie posiadać ok. 2,5 m. Takie parametry kondygnacji wypełniają unormowania zawarte w § 72 r.w.t. dla pomieszczeń zaprojektowanych dla regularnej kondygnacji. Przedstawiony przez inwestora przekrój planowanego obiektu uprawdopodabnia, iż "poddasze użytkowe" w istocie stanowi dodatkową kondygnację, gdyż jego wysokość w najniższym punkcie wynosi 2,5 m.

W ocenie Wojewody projektowany obiekt jest niezgodny z m.p.z.p. w zakresie wymogu dotyczącego liczby kondygnacji, co wystarczyło w sprawie do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody przywołana przez Starostę Poznańskiego w kwestionowanej decyzji podstawa prawna jest wadliwa i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor wykonał wezwanie organu, chociaż było ono niepełne czy niewłaściwe, art. 35 ust. 3 pr. bud. nie może stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wobec tego wojewoda uchylił kwestionowaną decyzję w zakresie podstawy prawnej.

Końcowo – na stronie 7 uzasadnienia decyzji – Wojewoda wskazał, że odnoszenie się do pozostałych argumentów organu pierwszej instancji przedstawionych w decyzji z dnia [...] września 2020 r. pozostaje bez znaczenia dla omawianej sprawy, gdyż kluczowa wobec rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest niezgodność inwestycji z wymogami planu miejscowego. Jednakowoż Wojewoda wyjaśnił, iż podniesienie projektowanego budynku w celu zabezpieczenia go przed zalewaniem wodami opadowymi z pobliskiej drogi podyktowane jest ukształtowaniem terenu. Z kolei wykazane w projekcie budowlanym rozwiązania w postaci ogrodzenia, przeciwspadków do odprowadzania wody opadowej oraz pasa gruntu chłonnego służyć ma zagospodarowaniu wód roztopowych i opadowych wyłącznie na działce inwestycyjnej i niedopuszczeniu do zalewania terenów sąsiednich. Kwestie te jednakże wobec okoliczności faktycznych sprawy pozostają bez wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Ł. i P. G., wskazując że zaskarżają decyzję wyłącznie w zakresie jej uzasadnienia, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części uzasadnienia (na str. 7 uzasadnienia decyzji), zarzucając: (1) obrazę art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności argumentów i zarzutów zawartych w piśmie datowanym na dzień [...] listopada 2020 r.; (2) obrazę art. 6, 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń sprzecznych z twierdzeniami decyzji organu I instancji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazali, że nie kwestionują tej części uzasadnienia, w której Wojewoda odnosi się do niezgodności inwestycji z planem miejscowym, gdyż tam szeroko organ uzasadnił rozstrzygnięcie. Zwrócili uwagę, że w dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż odnosząc się do pozostałych argumentów organu pierwszej instancji, tj. kwestii niwelacji terenu i immisji na grunt sąsiedni, to pozostają one bez znaczenia dla omawianej sprawy, gdyż kluczowym w ocenie Wojewody była kwestia niezgodności projektowanego obiektu z zapisami m.p.z.p. Pomimo takiego stwierdzenia Wojewoda nie omieszkał jednak wskazać, dokonując tym samym swego rodzaju oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz czyniąc wytyczne na przyszłość w zakresie oceny poprawności koncepcji projektu budowlanego Inwestora w zakresie m.in. podwyższenia terenu, iż podniesienie projektowanego budynku ma na celu zabezpieczenie go przed zalewaniem, zaś wskazane w projekcie budowlanym rozwiązania w postaci ogrodzenia przeciwspadków oraz pas gruntu chłonnego służyć ma zagospodarowaniu wód roztopowych i opadowych na działce inwestora w sposób zgodny z przepisami. Zdaniem Skarżących powyższe lakoniczne, dwuzdaniowe zaledwie stwierdzenie, w rzeczywistości sprowadziło się do bezrefleksyjnego powtórzenia przedstawionego w odwołaniu Inwestora zapatrywania, nie zostało natomiast w tym zakresie poprzedzone jakimikolwiek czynnościami wyjaśniającymi, które - prawdopodobnie z uwagi na rozstrzygnięcie przez Wojewodę "kluczowych argumentów przesądzających o niezgodności inwestycji z miejscowym planem", jako "pozostające bez znaczenia dla omawianej sprawy", zostało poczynione niemal mimochodem. Tymczasem, nawet tak lakoniczna prezentacja stanowiska organu II instancji, mimo iż pozostaje zdaniem skarżących całkowicie błędna – a także pomimo podzielenia przez skarżących prawidłowości sentencji wydanych przez organy rozstrzygnięć w niniejszej sprawie – z uwagi na jej poczynienie bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego, skutkować może uznaniem przez różne działające w sprawie organy za wytyczną przy ocenie będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie projektu, jak i nawet ewentualnych kolejnych wniosków Inwestora bądź nowych właścicieli działki. Miałoby to miejsce w sytuacji, gdy w rzeczywistości kwestia niwelacji terenu i oddziaływania planowanej inwestycji na działce [...] w sposób ujęty w projekcie będącym przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, nie była w rzeczywistości przedmiotem jakiejkolwiek analizy organu II instancji (wobec uznania ją za "pozostającą bez znaczenia dla omawianej sprawy"). Uzasadnia to w ocenie skarżących uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie.

Skarżący przedstawili również szeroką argumentację dotyczącą rozwiązań projektowych inwestora, które ich zdaniem doprowadzą do zalewania należącej do nich działki nr [...] z uwagi na zmianę ukształtowania terenu i zaburzenie naturalnego spływu wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując że rozpoznał wszystkie okoliczności w sprawie i nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2167) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W orzecznictwie wskazuje się, że zasadna jest taka wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia albo jego fragmentu. Wskazać należy, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy (zob. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14, z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04, CBOSA). Może bowiem dojść do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji (lub jego fragment) swoją treścią prawo narusza (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn II OSK 2604/18, CBOSA).

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na to, że skarżący Ł. I P. G. przedmiotem swojej skargi uczynili właśnie fragment uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. Wyraźnie przy tym podkreślili, że zgadzają się z zasadniczym motywem przemawiającym za utrzymaniem w mocy decyzji Starosty [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz nie podzielają części rozważań organu odwoławczego zawartych na str. 7 decyzji.

Poprzedzając jednak rozważania dotyczące samego zakresu zaskarżenia, należy dla porządku przywołać przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4. posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art 35 ust. 4 pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organy obu instancji doszły do zgodnego przekonania, że inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek z art 35 ust. 1. pr. bud. co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta P. w swojej decyzji ocenił, że inwestycja dotycząca budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr [...] w W. , gm. D. jest niezgodna z obowiązującym m.p.z.p. z uwagi na liczbę kondygnacji projektowanego

budynku. Zdaniem organu inwestor w projekcie budowlanym przedstawił budynek o dwóch kondygnacjach, a nie jednej z poddaszem użytkowym. Ponadto Starosta P. stwierdził, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi, w zakresie w jakim podniesienie terenu działki będzie miało wpływ na naruszenie stosunków wodnych i zmianę kierunku spływu wód (§ 29 r.w.t w zw. z art. 234 ustawy Prawo wodne).

Wojewoda rozpoznając odwołanie wyraźnie wskazał, że zasadniczym powodem dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest niezgodność inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, które dla terenu 4MR dopuszczają domy o jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym. Wojewoda w tym zakresie szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, twierdząc podobnie jak Starosta, że projekt budowlany dotyczy w istocie domu o dwóch pełnych kondygnacjach.

O ile rację ma Wojewoda, że już sama niezgodność z planem miejscowym nie pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej podzielić należy stanowisko strony skarżącej co do rozważań Wojewody zawartych na str. 7 uzasadnienia decyzji. Wojewoda w sposób jednoznaczny i kategoryczny stwierdził, że “odnoszenie się do pozostałych argumentów organu pierwszej instancji przedstawionych w decyzji z dnia [...] września 2020 r. pozostaje bez znaczenia dla omawianej sprawy, gdyż kluczowy wobec rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w W. , gmina D., działka nr ewid. [...] jest niezgodność inwestycji z wymogami planu miejscowego". Takie stanowisko organu, w kontekście pozostałych 6 stron uzasadnienia uznać należy za konsekwentne i uprawnione. Stanowisko takie oznacza bowiem, że Wojewoda nie badał projektu budowlanego i rozwiązań w nim przyjętych pod kątem ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, np. kwestii związanych ze zmianą kierunku i naturalnego spływu wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości (art 234 prawa wodnego w zw. z § 29 r.w.t). Skoro więc organ stwierdził, że nie badał tych kwestii - traktując je jako te “pozostałe kwestie pozostające bez znaczenia dla omawianej sprawy" to wadliwa okazała się ta część uzasadnienia, w której jednak dokonał ich oceny. Nieuprawnionym było bowiem dalsze wyrażenie, w tym samym akapicie stanowiska, że “podniesienie projektowanego budynku w celu zabezpieczenia go przed zalewaniem wodami opadowymi z pobliskiej drogi podyktowane są ukształtowaniem terenu. Z kolei wykazane w projekcie budowlanym rozwiązania w postaci ogrodzenia, przeciwspadków do odprowadzania wody opadowej oraz pasa gruntu chłonnego służyć ma zagospodarowaniu wód roztopowych i opadowych wyłącznie na działce inwestycyjnej i niedopuszczeniu do zalewania terenów sąsiednich". Takie stwierdzenie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z wcześniejszą konkluzją organu. Inaczej mówiąc skoro Wojewoda uznał, że kwestie dotyczące wód opadowych i zalewania działek sąsiednich wobec okoliczności faktycznych sprawy pozostają bez wpływu na jej rozstrzygnięcie, nie mógł jednocześnie ocenić tych rozwiązań pozytywnie, skoro sam przyznał, że wobec stwierdzonej niezgodności inwestycji z m.p.z.p. nie badał pozostałych przesłanek wynikających z art 35 ust. 1 pr. bud.

Wobec tego zarzuty skargi w powyższym zakresie okazały się zasadne i skutkowały uchyleniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie fragmentu na str. 7 od słów: "Jednakowoż tutejszy organ wyjaśnia" do słów: "wyłącznie na działce inwestycyjnej i niedopuszczeniu do zalewania terenów sąsiednich", o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że brak było podstaw do oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzania wód opadowych i niwelacji gruntu, skoro – na co wskazali sami skarżący – nie podlegały one ocenie organu odwoławczego. Niniejszy wyrok nie przesądza w żadnej mierze prawidłowości czy wadliwości tych rozwiązań projektowych.

Mając to na uwadze Sąd orzekł na podstawie art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchyleniu fragmentu uzasadnienia (pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. , na które składał się uiszczony wpis od skargi - [...] zł (pkt II wyroku).