Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA del. Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Alina Buwaj, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 1063/12 w sprawie ze skargi S.R. i A.G.-R. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia 30 listopada 2011 r., nr XVIII/114/11 w przedmiocie zwolnienia w podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rady Miejskiej G. na rzecz S.R. i A.G.-R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 1063/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 30 listopada 2011 r. nr XVIII/114/11 w § 1 pkt 1 w przedmiocie zwolnienia od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis.

Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco:

Uchwałą z dnia 30 listopada 2011 roku nr XVIII/114/11 Rada Miejska Grudziądza zmieniła swoją uchwałę nr XXIII23/08 z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości w ramach pomocy de minimis na terenie gminy-miasto Grudziądz. Jako podstawę prawną niniejszej uchwały podano art. 18 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 95 z 2010r., poz. 613 ze zm., dalej: "u.p.o.l." ). W zmienianej uchwale w § 2 dodano ust. 4 stanowiący, że zwolnienie nie dotyczy nieruchomości pozostających we współwłasności i współużytkowaniu wieczystym.

Pismem z dnia 20 września 2012 r. S. R. i A. G. (dalej: "Skarżący") wezwali na podstawie art. 101 u.s.g. Radę Miejską w Grudziądzu do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę § 2 ust. 4 ww. uchwały lub jego uchylenie.

Prezydent Miasta Grudziądza w odpowiedzi na ww. wezwanie nie stwierdził wadliwości postanowień ww. uchwały.

Skarżący w skardze na powyższy akt prawa miejscowego wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. uchwały Rady Miejskiej Grudziądza, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. w zw. z art. 217 Konstytucji RP przez ustanowienie, że zwolnienie nie dotyczy nieruchomości pozostających we współwłasności lub współużytkowaniu wieczystym, a tym samym zastosowanie zwolnienia podatkowego o charakterze mieszanym tj. podmiotowo - przedmiotowego, podczas gdy rada gminy posiada kompetencje do postanawiania jedynie zwolnień przedmiotowych w podatku od nieruchomości. Ponadto zarzucili naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez dyskryminację współwłaścicieli i współużytkowników wieczystych nieruchomości, którzy pomimo znajdowania się takiej samej sytuacji faktycznej jak podmioty będące wyłącznymi i jedynymi właścicielami nieruchomości nie są uprawnieni do skorzystania z zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie zaskarżonej uchwały, co narusza zasadą równości wszystkich wobec prawa.

Skarżący podnieśli, iż uchwałą z dnia 26 marca 2008 r. Rada Miejska Grudziądza zwolniła od podatku od nieruchomości przedmioty opodatkowania związane z działalnością gospodarczą, stanowiące własność lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorców, tworzących nowe miejsca pracy na terenie gminy - miasta Grudziądz. Natomiast dokonując zmiany ww. aktu uchwałą z dnia 30 listopada 2011r. pozbawiono Skarżących (jako współwłaścicieli i współużytkowników wieczystym nieruchomości) prawa do zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie przepisów ww. uchwały pomimo spełniania warunków w niej przewidzianych.

Zarzucili, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady w granicach określonych w odrębnych ustawach. W art. 7 ust. 3 u.p.o.l. ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rady Miejskiej zgodnie, z którym może ona w drodze uchwały wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji zakres delegacji ustawowej na podstawie, której Rada Gminy mogła wprowadzić zwolnienia od podatku od nieruchomości obejmował tylko zwolnienia o charakterze przedmiotowym, a nie podmiotowym, czy też o charakterze mieszanym. Zdaniem Skarżących, właśnie charakter mieszany tj. przedmiotowo-podmiotowy, lub podmiotowy, ma zaskarżona uchwała.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, tj. zasady równości wobec prawa Skarżący podnieśli, że będąc wspólnikami spółki cywilnej, przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz współwłaścicielami i współużytkownikami nieruchomości nie mogą pomimo stworzenia nowych miejsc pracy na terenie Gminy Miasta Grudziądz i spełnienia wszelkich warunków wynikających z przedmiotowej uchwały skorzystać z zwolnienia w podatku od nieruchomości z uwagi na formę prowadzonej działalności, a co za tym idzie pozostawanie we współwłasności łącznej odnośnie nabytych na cele prowadzonej działalności nieruchomości. Z uwagi na przepisy prawa Skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej nie mogli i nie mogą nabyć nieruchomości z przeznaczeniem na cele prowadzonej przez nich działalności gospodarczej inaczej jak na zasadach współwłasności łącznej. Taką formę współwłasności wymuszają na nich przepisy prawa przez co w konsekwencji są dyskryminowani na gruncie postanowień zaskarżonej uchwały. Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, spółki prawa handlowego będące w takiej samej sytuacji faktycznej bez problemu mogą uzyskać zwolnienie na gruncie przedmiotowej uchwały co stanowi faworyzowanie jedynie niektórych form prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji określonych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Gmina-miasto Grudziądz wyjaśniła, że kwestionowane zwolnienie dotyczy ogółu kategorii przedmiotów opodatkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 30 listopada 2011 r. nr XVIII/114/11 w § 1 pkt 1 wskazał, że wprowadzona w ww. akcie prawa miejscowego zmiana w uchwale z dnia 26 marca 2008 r. wykluczała możliwość objęcia zwolnieniem współwłaścicieli lub współużytkowników nieruchomości tworzących nowe miejsca pracy na terenie gminy - miasta Grudziądz. Zwolnienie od podatku obejmowało zatem wyłącznie podatników - przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy na terenie gminy - miasta Grudziądz, którzy są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości. W konsekwencji w przekonaniu Sądu zwolnienie to miało charakter mieszany podmiotowo-przedmiotowy, dotyczy bowiem konkretnych podatników, możliwych do zidentyfikowania na podstawie zapisu uchwały - przedsiębiorców będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, którzy tworzą nowe miejsca pracy na terenie gminy miasta Grudziądz. Są to podatnicy wyodrębnieni z art. 3 ust. 1 u.p.o.l. Takie zwolnienie ma cechy zwolnienia podmiotowo - przedmiotowego, a zatem przekracza zakres ustawowej delegacji określonej wart. 7 ust. 3 u.p.o.l.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż doszło do uchwalenia zwolnienia o charakterze podmiotowo-przedmiotowym do czego Rada Miejska Grudziądza nie miała kompetencji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Organ zaskarżył w całości wyżej wymieniony wyrok zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie norm prawa tj.:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. przez ustalenie spełnienia przesłanek legitymacji Skarżących (naruszenia interesu prawnego);

- art. 168 Konstytucji RP i art. 7 ust. 3 u.p.o.l., przez naruszenie ustalonej w granicach tych przepisów swobody rady gminy do ustalania zwolnień podatkowych,

- art. 20b u.p.o.l. i art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, przez niezastosowanie przepisów i pominięcie faktu, że uchwała stanowi program pomocowy, a w konsekwencji błędną kwalifikacje zwolnienia podatkowego,

- art. 32 Konstytucji RP przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

oraz prawa procesowego, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 oraz 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 7 ust. 3 u.p.o.l. oraz pozostałymi przepisami skarżonej uchwały, przez ustalenie, że zakwestionowany zapis § 1 pkt 1 uchwały ma charakter zwolnienia podmiotowo-przedmiotowego oraz pomięcia przy wykładni kwestionowanego zapisu pozostałej treści aktu.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 5 maja 2013 r. Skarżący wnieśli o jej oddalenie twierdząc, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego legitymacji Skarżących do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84) i z 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) wskazał, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Trybunał stwierdził, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, a to dopiero gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. sygn. III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114).

Jak wskazano w zaskarżonym wyroku Skarżący będąc przedsiębiorcami oraz współwłaścicielami nieruchomości na skutek wydania zaskarżonej uchwały zostali pozbawieni możliwości skorzystania ze zwolnienia z podatku od nieruchomości. Tym samym uchwała ta naruszała ich interes prawny. Wobec tego Skarżący posiadali legitymację do zaskarżenia przedmiotowego aktu stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Stosownie do tego przepisu rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1 oraz w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw.

Wydając zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Grudziądza ograniczyła wcześniej ustanowione zwolnienie w podatku od nieruchomości w stosunku do podatników będących współwłaścicielami i współużytkownikami wieczystymi. Zwolnienie to uzależnione zatem zostało od cech podmiotowych, co jest niezgodne z treścią art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Wobec powyższego wzmiankowana uchwała zasadnie została wyeliminowana z porządku prawnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do treści art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).