IV SA/Wa 2588/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-01-25	
Data wpływu	2018-09-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Aleksandra Westra.
Kaja Angerman /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2196/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 218, art. 217; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 3 pkt 9, art. 48 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.	
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2588/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. S.A. z siedzibą w W. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W dniu 8 lutego 2018 r. A. SA. wystąpiła o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 kpa w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane " o zgodności budowy wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 7,0 m, w postaci dwustronnej podświetlanej tablicy reklamowej (nr ident. 86793 i 86805), o wymiarach 6,0 x 3,0 m, zamontowanej do obudowanego stalowego słupa umieszczonego w betonowej stopie fundamentowej o wymiarach 3,30 m x 2,30 m, usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. W.".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podano, że obiekt budowlany został zaprojektowany poza nieprzekraczalną linią zabudowy, co powoduje podstawową sprzeczność z ustaleniami planu i skutkuje brakiem możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zażalenie na postanowienie złożyła Spółka, wskazując na błędne rozumienie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", o której mowa w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nieprzekraczalna linia zabudowy nie ma zastosowania do przedmiotowego nośnika reklamowego.

Organ odwoławczy ocenił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, że zaświadczenie jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Organ podkreślił, że mając na uwadze "naturę" zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Wydaje się je wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.

Organ wydaje zaświadczenie na podstawie prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji czy innych danych będących w jego posiadaniu, czyli określonych dokumentów. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Organ zaświadcza o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. Treści zaświadczenia nie można formułować, opierając się na wykładni przepisów prawa materialnego w kontekście określonego stanu faktycznego. Zaświadczenie ma być aktem wiedzy, a nie aktem woli organu. Nie ma ono zatem charakteru prawotwórczego. Ma natomiast potwierdzać, na podstawie danych z istniejących ewidencji, rejestrów, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami istnienie w danym czasie określonego stanu faktycznego lub prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Organ ustalił, że w niniejszej sprawie działka ew. [...] położona jest w granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Z 2001 r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zapisami tego planu linie zabudowy stanowią obowiązujące ustalenia planu. Ocenił, że skoro z akt sprawy wynika (kopia mapy przedstawiająca lokalizację budowy), że przedmiotowy obiekt budowlany (wolnostojący nośnik reklamowy) został zaprojektowany poza nieprzekraczalną linią zabudowy, powoduje to sprzeczność z ustaleniami obowiązującego planu.

Organ wyjaśnił, że ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także zapewnieniu walorów ładu przestrzennego. Linię ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 79/17).

Zdaniem organu wbrew twierdzeniem skarżącej Spółki, przez zabudowę należy rozumieć usytuowanie na działce zarówno budynku, jak i budowli jaką stanowi wolnostojący nośnik reklamowy.

Spółka wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucają postanowieniu naruszenie § 11 mpzp osiedla [...] poprzez błędne rozumienie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", o której jest mowa w tym paragrafie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] m. W. Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. 

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w opinii Skarżącej nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy nośników reklamowych, a jedynie budynków. Gdyby było inaczej wówczas poza nieprzekraczalną linią zabudowy nie mogłyby się znaleźć ani ogrodzenie, ani np. cześć parkingu, która od strony ul. [...] ewidentnie wychodzi poza nieprzekraczalną linię zabudowy.

Na uwagę zasługuje fakt, że treść mpzp osiedla [...] nie zawiera definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani nawet definicji zabudowy. Przez zabudowę - w opinii Skarżącej - należy wyłącznie rozumieć budynki, ponieważ gdyby rozumieć przez nie również budowle, to nie mogłyby powstać poza tymi liniami np. drogi dojazdowe, parkingi, słupy oświetleniowe i inne tego rodzaju budowle.

A do budowli zalicza się przecież tablice reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nieprzekraczalna linia zabudowy nie ma zastosowania do przedmiotowego nośnika reklamowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. nie narusza przepisów prawa.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Problematyka wydawania zaświadczeń uregulowana została w dziale VII k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odformalizowany w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istniejących faktów lub stanu prawnego i jest aktem wiedzy upoważnionego do jego wydania organu administracji publicznej, a nie aktem woli, ponieważ nie kształtuje ono stosunku prawnego, tylko jest jego potwierdzeniem albo zaprzeczeniem.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według § 2 tego przepisu zaświadczenie wydawane jest w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

We wniosku inicjującym postępowanie administracyjne z 5 lutego 2018 r. (data wpływu do organu 8 lutego 2018 r.) skarżąca uzasadniła konieczność wydania zaświadczenia nałożeniem takiego obowiązku w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego (PINB ).

Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż właściwy organ ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ, aby możliwe było wydanie zaświadczenia dokonuje analizy, oceny i wykładni aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Stosownie do treści art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi więc rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu.

W przypadku gdy organ oceni, że zachodzi brak takiej zgodności odmawia na podstawie art. 219 K.p.a. postanowieniem wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Choć w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest wyraźnego przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych K.p.a., to jednak przy zastosowaniu wykładni systemowej należy przyjąć, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne K.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144). Tak więc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7-9, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności robót budowlanych z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zakres postępowania wyjaśniającego może być większy, gdy chodzi o zastosowanie ustaleń prawa miejscowego do konkretnego stanu faktycznego.

Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. musi zatem dysponować odpowiednim materiałem dowodowym pozwalającym mu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że wykonana budowa (w przedmiotowej sprawie nośnik reklamowy) jest lub nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Nie może dokonywać ustaleń faktycznych i wyrażać oceny prawnej niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), czyli zaświadczenia o zgodności istniejącego nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą odmowy było ustalenie przez organ, że nośnik reklamowy zlokalizowany jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy, której wyznaczenie w uchwale ma charakter wiążący i która została wyznaczona na rysunku będącym częścią graficzną uchwały. Wynika to z § 11 uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zgodnie z którym plan ustala nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Także § 4 ust. 2 pkt e uchwały określa ustalenia graficzne na rysunku planu w zakresie linii zabudowy jako obowiązujące ustalenia uchwały.

Tego ustalenia faktycznego dokonanego przez organ w zakresie lokalizacji nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] skarżąca nie kwestionuje. Twierdzi jednak, że linia zabudowy nie dotyczy tego rodzaju obiektów budowlanych, a zatem brak jest podstawy do oceny, że lokalizacja obiektu nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej linia zabudowy dotyczy wyłącznie lokalizowania budynków.

W ocenie sądu skarżąca nie ma racji, a organ dokonał prawidłowej wykładni prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Doprecyzowanie tego obowiązku znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Treść przywołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości zarówno co do tego, że określenie linii zabudowy jest obowiązkowym ustaleniem planu, jak też co do tego, że linia ta jest elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Określenie tego obligatoryjnego elementu jest z kolei jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie.

Pojęcie zabudowy nie zostało w ustawie zdefiniowane. Sąd w całości przychyla się do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13, że pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury.

Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, o ile ich sytuowanie może mieć wpływ na ład przestrzenny. Wzniesienie obiektu budowlanego (w tym budowli) lub nawet urządzenia budowlanego prowadzi do kształtowania zabudowy, a tym samym może wpływać na ład przestrzenny.

Ustalenie linii zabudowy służy przede wszystkim zapewnieniu walorów zachowania lub wprowadzenia ładu przestrzennego w danym terenie, a po drugie zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej i tym samym realizacji warunków określonych w przepisach odrębnych tj. ustawie o drogach publicznych.

O ile więc uchwałodawca nie dopuści lokalizowania określonych obiektów budowlanych poza linią zabudowy, oceniając że taka ich lokalizacja nie wpłynie negatywnie na kształtowanie ładu przestrzennego, wyznaczona w planie linia zabudowy dla danego terenu dotyczy lokalizowania wszystkich obiektów budowlanych, które mają wpływ na zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś wyłącznie budynków.

Podnoszony przez skarżącą argument, że taka wykładnia pojęcia linii zabudowy jest nieprawidłowa, gdyż linia zabudowy musiałaby dotyczyć także sytuowania np. ogrodzeń, parkingów, dróg dojazdowych nie jest zasadny.

Ogrodzenie stosownie do art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanymi i zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ogrodzenie może być jednak wykonane także na działce bez istnienia na niej obiektu budowlanego i wówczas zaliczane będzie do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jego usytuowanie wpływa więc na kształtowanie ładu przestrzennego, a więc wyznaczenie linii zabudowy może uniemożliwiać jego lokalizację poza tą linią. Taki przypadek nie zachodzi w uchwale stanowiącej punkt odniesienia, ponieważ § 13 stanowi jako zasadę lokalizację ogrodzeń w liniach rozgraniczających działki. Uchwała zawierająca takie ustalenie musiała być poddana uzgodnieniu z zarządcą drogi.

W ocenie sądu sytuowanie miejsc postojowych, dróg wewnętrznych wiąże się wyłącznie z zagadnieniem zagospodarowania terenu lub zagadnieniem obsługi komunikacyjnej, a zatem nie wpływa na ład przestrzenny dla którego znaczenie mają parametry, wskaźniki i gabaryty obiektów sytuowanych w obszarze wyznaczonym przez linię zabudowy. Ich lokalizacja poza linią zabudowy z tej przyczyny jest możliwa.

Niewątpliwie nośnik reklamowy o wysokości ok. 7 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m posadowiony na działce ew. nr [...] z obrębu [...] stanowi budowlę według art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, której lokalizacja ma wpływ na ład przestrzenny w tym terenie, a zatem zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe jego posadowienie poza wyznaczoną w uchwale i jej części graficznej linią zabudowy.

Aktualna lokalizacja nośnika reklamowego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści było zasadne.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.