I OPS 4/11 - Uchwała

Data orzeczenia	2011-12-05	
Data wpływu	2011-07-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Roman Hauser /przewodniczący/
Włodzimierz Ryms
Barbara Adamiak /zdanie odrebne/
Janina Antosiewicz
Jolanta Rajewska
Małgorzata Borowiec
Małgorzata Jaśkowska (sprawozdawca) /autor uzasadnienia/	
Symbol z opisem	6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu	
Hasła tematyczne	Służba Bezpieczeństwa	
Skarżony organ	Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 74 poz 676; art. 60 ust. 3; Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 61; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA z 2012 r. nr 2 poz. 20	
Info. o glosach	OSP 2012/6/58	
Tezy
Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Barbara Adamiak Janina Antosiewicz Małgorzata Borowiec Małgorzata Jaśkowska (sprawozdawca) Jolanta Rajewska Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska - Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2011 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skarg kasacyjnych L. K. oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 734/10 w sprawie ze skargi L. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 17/11: "Czy pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w trybie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, wobec czego skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), czy też stanowi wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego cofnięcie skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 tego Kodeksu?" podjął następującą uchwałę: Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 17/11 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "czy pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w trybie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, wobec czego skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), czy też stanowi wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego cofnięcie skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 tego Kodeksu?";

Zagadnienie to wyłoniło się w toku rozpatrywania skarg kasacyjnych L. K. oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 734/10, którym na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylono zaskarżony rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] L. K. raportem z dnia 4 lutego 2010 r. wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Raportem z dnia 8 lutego 2010 r., złożonym w tym samym dniu w Delegaturze ABW w [...], L. K. cofnął raport z dnia 4 lutego 2010 r. informując, że w wypadku gdyby raport ten został potraktowany jako oświadczenie woli, to uchyla się od skutków prawnych tego oświadczenia stosownie do art. 84 - 88 Kodeksu cywilnego. Raport z dnia 8 lutego 2010 r. wpłynął do Szefa ABW w dniu 11 lutego 2010 r.

Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. Szef ABW, na podstawie art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), dalej powoływanej: "ustawa o ABW oraz AW", zwolnił L. K. ze służby w ABW z dniem 28 lutego 2010 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. K. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jako bezprzedmiotowego, wobec cofnięcia raportu z dnia 4 lutego 2010 r.

Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2010 r. uchylił rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2010 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia L. K. ze służby i ustalił termin zwolnienia na dzień 31 marca 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tej części organ wskazał, że przepisy ustawy o ABW oraz AW nie regulują zagadnienia oświadczeń funkcjonariuszy o odejściu ze służby. Dlatego należało przyjąć, że raport funkcjonariusza o zwolnienie ze służby, jak i jego cofnięcie, stanowią oświadczenie woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 61 K.c. oświadczenie woli złożone innej osobie jest złożone z chwilą, w której mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią; odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do jego adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie woli o cofnięciu raportu z dnia 4 lutego 2010 r. wpłynęło do Biura Kadr ABW w dniu 11 lutego 2010 r., a więc już po wydaniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2010 r. o zwolnieniu ze służby, dlatego jest ono bezskuteczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. zarzucił naruszenie przepisów art. 105 § 1 i 2 w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. obligujących organ administracyjny do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania wynikającej z cofnięcia wniosku przez stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i bezzasadne zastosowanie w to miejsce art. 61 K.c. Zarzucił równocześnie naruszenie przez organ art. 7 w związku z art. 6 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż w piśmie cofającym raport z dnia 4 lutego 2010 r. zawarł oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia zawartego w tym raporcie powołując się na przepisy art. 84-88 K.c.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 734/10 zaskarżony rozkaz personalny Szefa ABW w pierwszej kolejności wskazał na istniejącą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym różnicę poglądów co do zasad, na jakich funkcjonariusz może odwołać zgłoszenie wystąpienia ze służby. Ustosunkowując się do tego Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wystąpienie ze służby nie jest żądaniem, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a.; stanowi natomiast czynność o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Wystąpienie funkcjonariusza wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego funkcjonariusz składa bowiem oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, tj. przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wobec tego jednak, że ani ustawa o ABW oraz AW, ani inne przepisy prawa materialnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, Sąd uznał, że w tym zakresie występuje luka w prawie. W takich sytuacjach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris), co w tym przypadku sprowadza się do skorzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 61 K.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł on zapoznać się z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą.

W przedmiotowej sprawie organ jako adresat wystąpienia z dnia 4 lutego 2010 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez skarżącego kolejnego raportu. Organ mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to w myśl art. 61 K.c. odwołanie przez skarżącego wystąpienia o zwolnienie go ze służby w ABW było bezskuteczne. Niemniej, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, raport skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. zawierał oświadczenie skarżącego o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, które zostało złożone pod wpływem błędu lub groźby, jednak brak jest oceny przez organ, przy odpowiednim zastosowaniu art. 82-88 K.c., czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący mógł skutecznie uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Z tych względów uznając, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżony rozkaz personalny.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne wnieśli:

L. K. oraz Szef ABW, prawidłowo reprezentowani.

L. K. zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 K.c. w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, tj. w stosunkach pomiędzy podmiotami nierównorzędnymi, podczas gdy art. 61 K.c. dotyczy zasad składania i odwoływania oświadczeń woli pomiędzy podmiotami równouprawnionymi, natomiast zasady składania oświadczeń w toku postępowania administracyjnego reguluje w sposób wyczerpujący K.p.a.;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. nakazującego sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie przez organ administracji publicznej art. 105 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. obligującego sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy, w tym również rozpoznania całokształtu zarzutów skarżącego, przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutu skargi w zakresie niezastosowania przepisu art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. przez organ administracji publicznej, który to zarzut miał kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi, podczas gdy rozpoznanie ww. zarzutu powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, również z uwagi na nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 105 § 1 i 2 K.p.a.,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. obligującego Sąd pierwszej instancji do wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku przez:

- ograniczenie argumentacji wskazującej na konieczność zastosowania art. 61 K.c. w warunkach przedmiotowej sprawy do powołania się na treść orzeczeń sądowych prezentujących wskazane stanowisko, podczas gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia niezawisłego sądu powinno polegać na autonomicznym określeniu podstaw rozstrzygnięcia,

- lakoniczne wyjaśnienie poglądu o istnieniu luki w prawie w zakresie oświadczeń woli składanych w toku postępowania administracyjnego, z całkowitym pominięciem znaczenia przepisu art. 61 K.c. dla całego systemu prawnego, podczas gdy uzasadnienie konieczności zastosowania analogii iuris powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wywodem prawnym odnośnie przedmiotowej kwestii,

- wyrażenie arbitralnego poglądu, że raport skarżącego z dnia 4 lutego 2010 r. zawierający wniosek o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę nie był żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 K.p.a., podczas gdy dualizm form wszczęcia postępowania administracyjnego określony w tym przepisie, obligował sąd pierwszej instancji do przeprowadzenia wnikliwego wywodu w tym zakresie.

W oparciu o powyższe L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], jak również poprzedzającego go rozkazu Szefa ABW z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym wywodzie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że niezasadne jest twierdzenie o istnieniu "luki w prawie" uzasadniającej zastosowanie art. 61 K.c, na zasadzie analogii iuris. Nawet podzielając przekonanie organu administracji publicznej i Sądu pierwszej instancji, że wniosek o zwolnienie ze służby był oświadczeniem woli, to złożone ono zostało w ramach postępowania administracyjnego i tym samym takie postępowanie zainicjowało. W dalszym wywodzie uzasadnienia wskazano, iż wobec tego, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., to również oświadczenia składane w toku tego postępowania powinny być oceniane przez pryzmat przepisów K.p.a.. Zważywszy na fakt, że skarżący był jedyną stroną toczącego się postępowania, to wyłączną przyczyną, dla której organ administracji publicznej mógł odmówić umorzenia tego postępowania była sprzeczność wniosku z interesem społecznym. Okoliczności sprawy jednoznacznie zaś wskazują, że taka sprzeczność zachodzić nie mogła, skoro jedyną przyczyną zwolnienia ze służby był wniosek skarżącego.

Szef ABW w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu w całości wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 § 1 i 2 oraz art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 K.c. w zw. z art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 1 pkt 1, art. 16 § i 2, art. 145, art. 146 i art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 13 P.p.s.a. przez uznanie, że art. 88 i in. K.c. mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy przepis ten może dotyczyć wyłącznie oświadczeń woli składanych w ramach stosunków cywilnoprawnych; stąd też nie może dotyczyć oświadczeń i zachowań w sferze stosunków publicznoprawnych, deklaracji i oświadczeń składanych przed władzami publicznymi w postępowaniu administracyjnym;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji nakazał organowi zastosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli w sytuacji, gdy z postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał zupełnie inne, niż określone w art. 82 K.c. powody, dla których cofnął wniosek dotyczący raportu o zwolnienie ze służby. Te błędne ustalenia faktyczne spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wskazania, co do dalszego postępowania, które powodują konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym reguł zarezerwowanych wyłącznie dla sfery stosunków cywilnoprawnych.

Na tych podstawach Szef ABW wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty Szef ABW zakwestionował przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że konieczne jest ustalenie przez organ, poprzez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, czy skarżący mógł się uchylić od skutków raportu o zwolnieniu ze służby. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy o wadach oświadczenia woli nie mogą zaś znaleźć zastosowania w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwolnienie ze służby.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Szefa ABW L. K., zastępowany przez pełnomocnika, wnosząc o oddalenie tej skargi, odniósł się krytycznie do zaprezentowanego przez organ stanowiska o braku możliwości stosowania przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczeń woli. W szczególności poddał krytyce pogląd, że możliwość zastosowania tych przepisów miałaby być wykluczona z uwagi na zasady i szczególne rozwiązania w K.p.a., w pierwszym rzędzie związane z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, co w dalszym wywodzie szczegółowo uzasadnił.

Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skarg kasacyjnych uznał, że na tle przedstawionego stanu faktycznego zaistniało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości co do charakteru pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza ABW wystąpienia ze służby w trybie przewidzianym w art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zgłoszenie wystąpienia ze służby jako jeden ze sposobów rozwiązania stosunku służbowego przewidują również ustawy pragmatyczne dotyczące innych służb: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) - art. 41 ust. 3; ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) - art. 45 ust. 3; ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) - art. 43 ust. 2 pkt 5; ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) – art. 64 ust. 3; ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710 ze zm.) - art. 19 ust. 3; ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) - art. 96 ust. 1 pkt 2.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawnego charakteru pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby oraz możliwości i trybu jego cofnięcia w przeważającej większości rozstrzygane było na tle uregulowania zawartego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, aczkolwiek te same kwestie dotyczyły spraw rozstrzyganych na podstawie zbieżnych treściowo uregulowań w innych ustawach "mundurowych". W tej mierze zarysowała się niejednolitość orzecznictwa. W części orzeczeń przyjmowano, iż pisemne zgłoszenie funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego stosują się przepisy prawa cywilnego, wobec czego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy doszło do adresata oświadczenia o wystąpieniu ze służby (organu) jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 K.c.), albo gdy jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 82 i nast. K.c.

(por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 593/01 (Lex nr 77683); z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt OSK 189/04 (niepublik.); z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1055/04 (niepublik.); z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 46/05 (niepublik.); z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07 (Lex nr 447316); z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 360/07 (Lex nr 443883); z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 50/07 (niepublik.); z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07 (Lex nr 536816); z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 425/08 (Lex nr 520750). Przeważająca większość spraw rozstrzygniętych powołanymi orzeczeniami dotyczyła stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji, a zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia była kwestia skuteczności cofnięcia raportu o wystąpieniu ze służby, które to cofnięcie nastąpiło już po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, ale jeszcze w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w tej sprawie (zazwyczaj w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji). Podstawę oceny prawnej przyjętej przez składy orzekające stanowił w tych sprawach przepis art. 61 K.c., stosowany w drodze analogii iuris, a wynik tej oceny przesądzał o nieskuteczności cofnięcia oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby. W uzasadnieniach powołanych wyżej orzeczeń wskazywano, że zgłoszenie wystąpienia ze służby oceniać należy w kategoriach cywilnoprawnych jako oświadczenie woli skierowane do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy dotarło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem albo wcześniej. Odwołanie zaś raportu o wystąpieniu ze służby po tym, jak doszedł on do adresata, może nastąpić tylko za jego zgodą. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy art. 82-88 K.c. o wadach oświadczenia woli (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07, Lex nr 536816). Nadto w uzasadnieniach wyroków: z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1055/04 (niepublik.) oraz z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07 (Lex nr 447316) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł merytoryczną ocenę oświadczeń woli funkcjonariuszy o wystąpieniu ze służby pod kątem wadliwości, o jakich mowa w art. 82 i art. 87 K.c. Także w wyroku z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 46/05 (niepublik.) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się merytorycznie do dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny w zakresie wady oświadczenia woli w chwili zgłoszenia wystąpienia ze służby, na którą powoływał się skarżący funkcjonariusz.

Odmienny od wyżej przedstawionego pogląd, co do prawnego charakteru zgłoszenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakłada, że zgłoszenie funkcjonariusza stanowi wniosek (podanie), który wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby. Funkcjonariusz może cofnąć zgłoszenie, bez podania przyczyny, do czasu zakończenia postępowania, tj. do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, albo do dnia, w którym upływa termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji nie występuje kwestia wad oświadczenia woli (tak: wyrok NSA O/Z w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 71/00). Zbieżne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1284/ 03 (niepublik.). Akcentując tezę o administracyjnoprawnym charakterze stosunku służbowego, uregulowanego w ustawie o Policji, która nie odsyła do stosowania w zakresie w niej nieuregulowanym do Kodeksu cywilnego, sąd ten wskazał, że możliwość stosowania w sprawach zwolnienia policjanta ze służby przepisów prawa cywilnego wymagałaby wyraźnego przepisu w ustawie o Policji, tak jak to ma miejsce w przypadku art. 79 tej ustawy odsyłającego do Kodeksu pracy w sprawach szczególnych uprawnień kobiet policjantów, czy art. 78 postanawiającego o traktowaniu okresu służby w Policji jak okresu pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów emerytalno-rentowych. Zapisów takich brak jest natomiast w uregulowaniach ustawy o Policji, które dotyczą zwolnienia policjanta ze służby. W tej kwestii ustawa zawiera przede wszystkim regulacje materialnoprawne i precyzuje tylko nieliczne wymogi formalne mające zastosowanie do wszystkich lub do niektórych tylko rodzajów zwolnienia oraz określa pośrednio formę rozstrzygnięcia (decyzja) oraz właściwość organów (art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 45). Ustawodawca nie wyłączył uprawnienia policjanta składającego wniosek o zwolnienie do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu w tym trybie, co - zdaniem Sądu - przy braku wyłączenia zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, nie daje podstaw do przyjęcia poglądu o niedopuszczalności cofnięcia tego wniosku. Uprawnienie do cofnięcia wniosku stanowi wyłączne prawo policjanta, a zatem jedno jak i drugie nie może podlegać ocenie organu w aspekcie ich skuteczności. Czasową granicą dla złożenia oświadczenia o cofnięciu wystąpienia ze służby jest moment uzyskania przez decyzję o zwolnieniu waloru ostateczności. Ten kierunek wykładni poparł Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie o sygn. akt I OSK 1071/07 wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. (Lex nr 490567). Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wywołane jest pisemnym zgłoszeniem przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w Policji. W dniu zgłoszenia następuje też wszczęcie przez właściwy organ postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 i 3 K.p.a.). Cofnięcie przez funkcjonariusza raportu zawierającego zgłoszenie wystąpienia ze służby, raportem wniesionym w toku tego postępowania, podlega zatem ocenie wyłącznie w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym. W żadnym wypadku nie wchodzą w rachubę przepisy prawa cywilnego materialnego, skoro sytuację materialnoprawną skarżącego kształtują przepisy administracyjnoprawne. Jako strona wszczętego postępowania administracyjnego funkcjonariusz z chwilą cofnięcia raportu o zwolnieniu ze służby nie jest już zainteresowany kontynuacją tego postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W związku z nową sytuacją obowiązkiem organu jest dokonanie oceny pierwszego raportu w świetle przesłanek określonych w art. 105 § 2 K.p.a., a zatem w aspekcie ewentualnego umorzenia postępowania; rozważenia wymaga m. in. kwestia, czy umorzenie postępowania nie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Ocena skuteczności cofnięcia przez stronę postępowania administracyjnego wniosku wszczynającego to postępowanie nie wymaga korzystania z przepisów dotyczących stosunków cywilnoprawnych, gdyż w K.p.a. zawarte są stosowne uregulowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę, że stanowisko akceptujące cywilistyczny charakter oświadczenia funkcjonariusza o cofnięciu raportu dotyczącego zgłoszenia wystąpienia z służby sprowadza się do potraktowania organów administracji publicznej, w sferze ich działania władczego, jako strony równorzędnej względem funkcjonariusza. Na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego oświadczenia woli są kierowane do innego podmiotu prawa cywilnego i to zainteresowanego w sensie materialnym treścią składanego wobec niego oświadczenia woli, natomiast decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością prawną organu administracji publicznej, a sposób jej wydania regulują w odniesieniu do jej adresata (tu: funkcjonariusza) przepisy ustawy o Policji i przepisy K.p.a.

Przedstawiony stan orzecznictwa w sprawach dotyczących rozwiązania stosunku służbowego w służbach "mundurowych" w trybie pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby wskazuje na istotne rozbieżności co do sposobu pojmowania i rozstrzygania przez składy orzekające zasadniczych kwestii: prawnego charakteru zgłoszenia wystąpienia funkcjonariusza ze służby oraz możliwości i prawnych uwarunkowań jego cofnięcia. Wiąże się to z zagadnieniem trybu wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (na żądanie strony, czy z urzędu), a tym samym procesowego charakteru pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby (żądanie inicjujące postępowanie administracyjne, czy wyłącznie materialnoprawne oświadczenie woli, którego złożenie obliguje organ do wszczęcia postępowania z urzędu). Najbardziej kontrowersyjnym zagadnieniem jest kwestia możliwości cofnięcia przez funkcjonariusza raportu o wystąpieniu ze służby. Przy rozważaniu tego zagadnienia, zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, nie sposób pominąć skutków, jakie dla służby wywołuje brak pewności co do tego, czy zgłoszenie wystąpienia ze służby było skuteczne. Należy zauważyć, że w stosunkach pracy możliwość cofnięcia przez pracownika dokonanego wypowiedzenia stosunku pracy została ograniczona. W związku z regulacją art. 300 Kodeksu pracy, który w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy nakazuje do stosunku pracy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy, uchylenie się przez pracownika od skutków prawnych swego oświadczenia woli jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy cofnięcie oświadczenia woli odpowiada przesłankom z art. 61 § 1 K.c., albo gdy pracownik wykaże, że jest ono dotknięte którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 82-88 K.c. Reżim ograniczający możliwość cofnięcia przez funkcjonariusza zgłoszenia o wystąpieniu ze służby wydaje się tym bardziej właściwy przez wzgląd na potrzebę zapewnienia stabilności kadry, od której wymaga się posiadania odpowiednich kwalifikacji i predyspozycji psychofizycznych. Dopuszczenie możliwości cofnięcia zgłoszenia o wystąpieniu ze służby na dowolnym etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby ograniczałoby możliwość elastycznego kształtowania obsady kadrowej w komórkach organizacyjnych poszczególnych służb, bowiem do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania trzeba by się było liczyć z możliwością cofnięcia raportu o wystąpieniu ze służby.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w trybie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW jest oświadczeniem woli, wobec czego skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według art. 61 K.c.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 187 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm./ - jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Istotnym elementem przedstawionego w tym trybie zagadnienia prawnego jest zatem, związek żądania wyjaśnienia zagadnienia prawnego z rozstrzyganiem konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W kontekście zawisłości sprawy udzielona odpowiedź winna mieć bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie. Po drugie, przedstawione zagadnienie musi budzić istotne wątpliwości, na co wskazywać może istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przedstawione zagadnienie prawne. Zostało ono osadzone w okolicznościach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, przedstawił je uprawniony podmiot i jest przedmiotem poważnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, co zostało wykazane w uzasadnieniu postanowienia.

Przechodząc w związku z tym do istoty problemu należy zauważyć, że sprowadza się ona do pytania, czy pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, o którym mowa w art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, stanowi oświadczenie woli, którego odwołanie powinno być oceniane według art.61 K.c., czy też stanowi ono wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 61§1 K.p.a., którego cofnięcie skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. Odpowiedź na to pytanie wymaga przede wszystkim ustosunkowania się do charakteru prawnego oświadczenia składanego na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, a także charakteru prawnego oświadczenia o jego cofnięciu. Zakłada to konieczność szerszego ustosunkowania się do zagadnienia oświadczeń, które mogą dotyczyć postępowania administracyjnego.

Z postępowaniem administracyjnym mogą być związane różnego typu oświadczenia, zarówno stron, jak i innych uczestników postępowania, uruchamiające takie postępowanie, bądź też składane w jego toku. Mogą one stanowić oświadczenia woli, jak i wiedzy oraz przybierać różny charakter; oświadczeń materialnych, procesowych oraz o charakterze mieszanym. Oświadczenia materialne wywołują skutki materialnoprawne w sferze uprawnień i obowiązków materialnoprawnych określonych podmiotów, zaś oświadczenia procesowe oddziaływają na wewnętrzne stosunki danego postępowania, natomiast oświadczenia o charakterze mieszanym z jednej strony wywierają wpływ na postępowanie, bądź w sposób bezpośredni, tworząc obowiązek organu ustosunkowania się do żądania zawartego w oświadczeniu, bądź pośrednio wpływając na wydanie orzeczenia określonej treści, a jednocześnie stwarzają skutki materialnoprawne, oddziaływując na sferę materialnych uprawnień i obowiązków składającego oświadczenie. Na tym tle pojawia się pytanie, według jakiego reżimu prawnego należy oceniać i kwalifikować składane oświadczenia. Jest to o tyle istotne, że przepisy procesowe prawa administracyjnego regulują jedynie sposób i zachowanie się organu z uwagi na skutki administracyjnoprawne oświadczeń procesowych. Nie regulują skutków materialnych, związanych ze składaniem i wadami oświadczenia woli, ani skutków cofania oświadczeń o charakterze materialnym. Wiele argumentów przemawia za tym, że do tych oświadczeń i ich odwołalności stosuje się, w braku regulacji administracyjnoprawnej, przepisy prawa cywilnego dotyczące oświadczeń woli.

W odniesieniu do oświadczeń procesowych istotne znaczenie ma fakt, iż nie mają one samodzielnego znaczenia dla postępowania, stanowią tylko materiał i podstawę dla czynności organu. Nie mogą więc w zasadzie stwarzać sytuacji, które nie podlegałyby badaniu przez organ. Stąd takie oświadczenia stron mają jedynie charakter postulacyjny. Jako składane do organów administracji co do zasady podlegają przepisom prawa administracyjnego /Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008 r. s. 38-45/. Kwestia ich odwołalności regulowana jest przez przepisy K.p.a., m. in. dotyczące możliwości umorzenia postępowania na wniosek strony, cofnięcia odwołania itp. Wykładnia ich dokonywana jest w toku postępowania administracyjnego przy wykorzystaniu zasad odnoszących się do wykładni tej gałęzi prawa, natomiast kwestia wadliwości takiego oświadczenia woli może rzutować na prawidłowość lub wadliwość wydanej decyzji administracyjnej.

Bardziej skomplikowana jest wykładnia i odwoływalność oświadczeń o charakterze mieszanym. Tego typu charakter ma oświadczenie funkcjonariusza zgłaszające wystąpienie ze służby, składane na podstawie art. 60 ust.3 ustawy o ABW oraz AW. Przepis ten stanowi "Funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby." Z jednej strony jest to bowiem oświadczenie woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego, z drugiej zaś wywołuje skutki procesowe, stanowiąc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby. Stanowi zatem przede wszystkim czynność materialnoprawną. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby /por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009r., I OSK 425/08, Lex nr 520750/.

Od czynności tej liczy się termin, w jakim ma nastąpić zwolnienie ze służby- funkcjonariusza zwalnia się bowiem w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a wola zainteresowanego funkcjonariusza ma w tym przypadku istotne znaczenie. Z drugiej strony jest to czynność o charakterze procesowym. Skoro zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej, to oświadczenie takie stanowi jednocześnie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie.

Jeżeli zatem zgłoszenie wystąpienia ze służby ma charakter mieszany, to dla oceny tej czynności z punktu widzenia materialnoprawnego, w tym zwłaszcza jej ewentualnego odwołania, nie wystarczy powołać się na przepisy proceduralne. Chodzi tu bowiem o stosunek administracyjnoprawny materialny. Przy tym w materialnym prawie administracyjnym brak jest wystarczającej regulacji dla dokonania takiej oceny.

Inaczej ukształtowana jest kwestia odwołania oświadczeń woli w zakresie emerytur i rent z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W art.116 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm./ przewiduje się bowiem wyraźnie, że wniosek o emeryturę i rentę może być wycofany, jednakże nie później niż do dnia uprawomocnienia się decyzji. W razie wycofania wniosku postępowanie w sprawie świadczeń podlega umorzeniu.

W przypadku ustawy o ABW oraz AW mamy natomiast do czynienia z luką w prawie. Uznaną metodą wykładni przepisów w przypadku istnienia luk w prawie jest analogia. Wymaga ona zachowania dużej ostrożności, w tym zwłaszcza uwzględniania istoty stosunku prawnego, do którego norma dotycząca innego stosunku prawnego ma być zastosowana i upewnienia się, że wykładnia językowa zastosowaniu temu nie stoi na przeszkodzie. W pierwszej kolejności powinno się przy tym korzystać z wykładni "z ustawy" /analogia legis/, a dopiero, jeśli to nie wystarczy, z analogii "z prawa"/ analogia iuris/.

Jest przy tym sprawą sporną, w jakim zakresie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego można korzystać z analogicznego stosowania rozwiązań w prawie cywilnym. Zdaniem A. Zielińskiego w stosunku do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby można stosować w drodze analogii "z ustawy" przepisy K.c. o oświadczeniach woli /A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000r., II SA/Lu 71/00 OSP 2002 Nr 4, poz. 51 s. 196/. Tak też orzekł NSA w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 niepubl.; wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 niepubl.; wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 Lex nr 447316, wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 Lex nr 536816; czy w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 Lex nr 520750.

Stanowisko takie jest w szczególności uzasadnione z uwagi na istotę rozpatrywanych stosunków prawnych, jakimi są stosunki służbowe. Mimo ich odmienności od stosunków pracy, co nie pozwala na bezpośrednie zastosowanie art. 300 K.p., nakazującego w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy stosowanie odpowiednio przepisów K.c., jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy, istnieją podobieństwa w ich zakresie. Do stosunku służbowego ma przede wszystkim zastosowanie podstawowa zasada wolności pracy. Jest ona wyraźnie zadeklarowana w art. 48 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Służbowy stosunek funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania wyłącznie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. W doktrynie uznaje się w związku z tym, że choć mianowanie funkcjonariusza ma zasadniczo charakter jednostronnego aktu administracyjnego, wola kandydata do służby stanowi równorzędną z wolą organu mianującego przesłankę powstania stosunku służbowego /W. Taniewska, Stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej w; T. Sagan /red./ Prawo policyjne t. I Katowice 1992r s. 69/. Podobnie wygląda kwestia rozwiązania stosunku służbowego. Odpowiednikiem rozwiązania stosunku w drodze wypowiedzenia jest zgłoszenie pisemnego żądania zwolnienia ze służby. Gwarancją wolności zatrudnienia jest w tym przypadku obowiązek zwolnienia na podstawie art.60 ust.3 ustawy. Odmienności stosunków służbowych dotyczą natomiast większego nasycenia ich elementami administracyjnoprawnymi, większej zależności służbowej, ograniczenia w korzystaniu z niektórych uprawnień i swobód. Rekompensatą powyższej asymetrii prawnej stron stosunku służbowego jest większa stabilizacja zatrudnienia. Nie narusza ona jednak podstawowej zasady wolności pracy. Stąd istota przedmiotowego stosunku prawnego nie sprzeciwia się stosowaniu do oświadczeń woli w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego przepisów K.c. w drodze analogii legis. Zgodnie zaś z art. 61 K.c.; oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Odwołanie późniejsze skuteczne jest natomiast za zgodą drugiej strony (por. A. Janiak w ; Gawlik Z., Janiak A., Jedliński A., Kidyba A., Kopaczyńska-Pieczniak K., Niezbecka E., Sokołowski T. komentarz do Kodeksu Cywilnego, wyr. SA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2007 r., I ACa 919/06, Lex nr 298389).

Oznacza to, że do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W szczególności w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie wymagają czasu. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, iż zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Przepisy K.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi zapewniają zaś wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony /A. Zieliński w glosie do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Lu 71/00 , OSP 2002 r. nr 4, poz.51 s.196/. Należy także mieć na uwadze, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do arbitralnych rozstrzygnięć, które z reguły są następstwem braku stosowania regulacji prawnej.

Do wycofania takiego oświadczenia nie mogą mieć więc zastosowania przepisy o umorzeniu postępowania na wniosek strony. Przepisy te regulują bowiem wyłącznie zagadnienia procesowe. Należy jednak odróżnić wycofanie oświadczenia od żądania umorzenia postępowania na wniosek osoby, która takie żądanie zgłosiła. Skuteczne wycofanie oświadczenia niweczy wszystkie jego skutki, nie ma tu znaczenia ocena ewentualnej sprzeczności z interesem społecznym. W razie spełnienia warunków z art. 61 K.c., co do skutecznego cofnięcia oświadczenia albo zgody organu, postępowanie będzie podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe, w trybie art.105 §1 K.p.a.; nie będzie tu miał natomiast zastosowania art. 105 § 2 K.p.a.

W związku z mieszanym charakterem oświadczenia powstaje jednak pytanie, czy w przypadku, gdy nie są spełnione warunki z art. 61 K.c., a brak jest zgody drugiej strony stosunku służbowego, wycofanie oświadczenia oznacza żądanie umorzenia postępowania na wniosek strony i czy jest ono w takiej sytuacji dopuszczalne. Otóż w sytuacji, gdy organ nie wyraża zgody na przyjęcie oświadczenia o wycofaniu wystąpienia ze służby, a nie zachodzą przesłanki z art. 61 K.c., możnaby rozpatrywać wycofanie oświadczenia jako wniosek o umorzenie postępowania, przy wyjaśnianiu ewentualnych wątpliwości co do woli strony. Wydaje się też, że strona może zawsze złożyć takie żądanie, jednakże brak skutecznego wycofania oświadczenia nie będzie stwarzać możliwości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Stąd stosowanie art. 61 K.c. do oświadczeń woli tego typu nie stoi na przeszkodzie możliwości cofnięcia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, wpływa jednak na skuteczność jego żądania.

Reasumując, w świetle art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW złożenie oświadczenia o wystąpieniu ze służby obliguje organ do zwolnienia, niezależnie od przyczyn jego złożenia przez funkcjonariusza. Przepisy prawa materialnego nie pozwalają więc w tym przypadku na wydanie decyzji innej treści. Jednocześnie w przypadku oświadczeń o charakterze mieszanym interes społeczny będzie przemawiać przeciwko umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek. Jak wskazano powyżej przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innej osobie wynikają bowiem nie tylko z chęci ochrony tej osoby, która złożyła oświadczenie, ale i osoby, której oświadczenie zostało złożone. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje z reguły skutki prawne także w sferze interesów tego, któremu oświadczenie zostało złożone. Organ, który jest stroną stosunku materialnego nie ma wówczas możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie ma też możliwości złożenia sprzeciwu w trybie art.105 §2 K.p.a., nie jest bowiem stroną stosunku procesowego. Stąd w przypadku istnienia oświadczenia wywołującego także skutki materialnoprawne, i to o charakterze obligatoryjnym, bez jego skutecznego zakwestionowania, umorzenie postępowania tylko z tego powodu, że strona o to wnosi byłoby działaniem sprzecznym zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym.

W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 K.c.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 1 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.	
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbary Adamiak do uchwały z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11.

I. Nie podzielam stanowiska zajętego w uchwale z dwóch zasadniczych względów: - po pierwsze, z uwagi na charakter czynności funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby; - po drugie, ze względu na pełną regulację w przepisach prawa administracyjnego skutków prawnych czynności funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby oraz jej cofnięcia.

II. Materialne prawo administracyjne regulując treść relacji jednostki z państwem, reprezentowanym przez organy państwa, opiera ją na autorytatywnej konkretyzacji norm tego prawa przez organ państwa. Normy materialnego prawa administracyjnego, poza rozwiązaniami szczególnymi, nie wprowadzają dopuszczalności jej nieautorytatywnej konkretyzacji w wyniku czynności materialnoprawnej jednostki. Materialne prawo administracyjne regulując interesy prawne lub obowiązki prawne jednostki nie wprowadza zatem dopuszczalności przyznania uprawnienia, ograniczenia uprawnienia, nałożenia obowiązku, zwolnienia z obowiązku na podstawie czynności materialnoprawnej jednostki. Normy materialnego prawa stanowią źródło prawne regulacji interesu (obowiązku) prawnego jednostki, która podlega autorytatywnej konkretyzacji dokonywanej przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.

Ma to konsekwencje prawne dla charakteru czynności prawnych podejmowanych przez jednostkę. Czynność prawna jednostki podjęta na podstawie normy administracyjnego prawa materialnego jest czynnością procesową, czynnością uruchamiającą czynność materialnoprawną organu administracji publicznej autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku. Kwalifikacja czynności jednostki do czynności procesowych jest w pełni unormowana w regulacji materialnego prawa administracyjnego. Czynność prawna jednostki nie ma skutków materialnoprawnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 29, poz. 154). Zgodnie z art. 60 ust. 3 "Funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wystąpienia ze służby". Skutek prawny pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby – zwolnienia ze służby nie następuje z mocy czynności funkcjonariusza. Skutek prawny wywołuje czynność organu, o czym stanowi art. 60 ust. 3 "Funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia złożonego przez niego pisemnego wystąpienia ze służby".

Art. 60 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu przyznaje funkcjonariuszowi roszczenie prawne do wydania decyzji o treści expressis verbis wyznaczonej przepisem prawa - nie zmienia charakteru czynności funkcjonariusza. Czynność funkcjonariusza wywołuje skutek prawny obowiązku podjęcia czynności o treści wyznaczonej przepisem prawa, a nie rodzi z mocy prawa skutku materialnoprawnego.

Charakter prawny czynności funkcjonariusza ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stosowania przepisów prawa cywilnego, w tym stosowania art. 61 kodeksu cywilnego, który zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne Tytułu IV Czynności prawne. Regulacja w Tytule IV "Czynności prawne" jest regulacją czynności materialnoprawnych, a nie czynności procesowych. Przyjęcie stanowiska stosowania przepisów Działu I Przepisy Ogólne Tytułu IV "Czynności prawne" powoduje, że bez umocowania w regulacji materialnego prawa administracyjnego zmienia się skutki prawne czynności procesowych nadając im charakter czynności materialnoprawnych. Prowadzi to do otwarcia dopuszczalności stosowania innych przepisów zawartych w Tytule IV "Czynności prawne", np. co do nadużywania prawa do obrony wywodząc, że czynność procesowa sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna (art. 58 §2 kodeksu cywilnego).

Kwalifikacja czynności funkcjonariusza wystąpienia ze służby do czynności procesowych uzasadniona jest tym, że stosunek służbowy "nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (nazywanym także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia, niepracowniczym stosunkiem służbowym). W konsekwencji w orzecznictwie uznaje się, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego". (T. Kuczyński, Stosunek służbowy, w: System prawa administracyjnego, Tom 11, Warszawa 2011, s. 19). Cechą stosunku służbowego jest publicznoprawny charakter, którego wyrazem jest administracyjnoprawny akt przyjęcia (mianowania) do służby, zmiana jej warunków i zwolnienia ze służby, przy zachowaniu zasady dobrowolności wstąpienia do służby (T. Kuczyński, op. cit.).

III. Nie podzielam stanowiska przyjętego w chwale ze względu na zupełną regulację stosunków służbowych w materialnym prawie administracyjnym. Pełna regulacja w przepisach prawa administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów kodeksu cywilnego. Konstrukcja prawna uprawnień i obowiązków jednostki wyznaczona przepisami prawa administracyjnego, prawa publicznego o mocy bezwzględnie wiążącej, nie może zostać zmieniona przez stosowanie przepisów kodeksu cywilnego. Do takich konsekwencji prawnych prowadzi stosowanie w drodze analogii przepisów kodeksu cywilnego. W pełni podzielam stanowisko reprezentowane w doktrynie. "Z przeprowadzonych rozważań wynika, że ze względu na domniemanie zupełności regulacji stosunków objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa stosunku pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte przedmiotem odesłania. Sprawy takie winny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego. Kolejny problem dotyczy dopuszczalności sięgania do analogii. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczyna przeważać stanowisko dopuszczające bez specjalnych ograniczeń możliwość stosowania do stosunku służbowego instytucji prawa cywilnego w drodze analogii. Stanowisko takie nie jest uzasadnione. Należy pamiętać, że regulacja niepracowniczych stosunków służbowych stanowi przejaw specyfiki (odrębności) tych stosunków nominacyjnych złożonych zasadniczo z norm prawa administracyjnego, wzorowanych na tradycyjnych konstrukcjach prawa służbowego (w tym również na rozwiązaniach ustawy o państwowej służbie cywilnej z 1922 r.). Powyższe wskazuje, że są to dwie odrębne kategorialnie instytucje realizujące nieprzystające do siebie zasady i założenia, na jakich opiera się zobowiązaniowa (oparta na równości stron) konstrukcja stosunku pracy (stosunku cywilnego) i służbowa (oparta na równorzędności stron) konstrukcja stosunku służbowego (administracyjnego). W całym procesie interes podmiotu służbowego utożsamiany niejednokrotnie z interesem publicznym jest bardziej chroniony niż interes funkcjonariusza (co dotyczy także służbowej części nominacyjnego stosunku pracy). Należy zatem uznać, że brak odesłania w danej sprawie do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) i Kodeksu pracy może wynikać z milczącego założenia ustawodawcy, że przepisy tych kodeksów nie formułują norm, które z "podobieństwa" dotyczą również określonej sprawy z zakresu niepracowniczych stosunków służbowych. Tym bardziej że mimo wielokrotnych nowelizacji lub wydawania nowych aktów pragmatycznych ustawodawca nie widział potrzeby zmiany przepisów w tym zakresie. W związku z tym dopuszczenie możliwości swobodnego uzupełnienia treści przepisów regulujących instytucje administracyjnego stosunku służbowego instytucjami prawa zobowiązań pozostawałoby w sprzeczności z zasadami i założeniami, na jakich opiera się koncepcja regulacyjna prawa stosunku służbowego, burzyłoby system wzajemnych powiązań i zależności między uprawnieniami i obowiązkami stron, prowadząc przy tym do nieuzasadnionego przenikania się różnych porządków normatywnych. Nie można przy tym zapominać, że w razie braku przepisu ustawowego regulującego materię objętą orzekaniem można i należy odwołać się do zasad konstytucyjnych, które bezpośrednio wiążą organ administracji publicznej i podlegają samoistnemu wprowadzeniu w życie w procesie stosowania prawa przez ten organ. Można tu zaliczyć zasadę równości wobec prawa i łączącą się z nią zasadę niedyskryminacji czy też zasadę sprawiedliwości proceduralnej, obligującą do realizowania przez organy administracji interesu publicznego w jego indywidualistycznym rozumieniu poprzez wskazanie obowiązku poszanowania wielu różnych wartości wynikających z zasady konstytucyjnej" (T. Kuczyński, op. cit., s. 21 i 22.).

Wyczerpująca regulacja wynika zarówno z norm prawa materialnego jak i prawa procesowego. Żądanie złożone przez jednostkę dokonania przez organ administracji publicznej autorytatywnej konkretyzacji jest czynnością procesową, której następstwem jest czynność materialnoprawna – rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie autorytatywnej konkretyzacji uprawnień jednostki oparte jest na rozporządzalności, z tym, że w zakresie żądania autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia jednostka w pełni nim rozporządza, natomiast cofnięcie żądania jest oparte na rozporządzalności ograniczonej. Skuteczność cofnięcia żądania podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zawierają pełną regulację skuteczności czynności procesowej jednostki. Zgodnie z art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3)". W świetle takiej wyczerpującej regulacji zastosowanie art. 61 §1 kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne. Art. 61 §1 kodeksu cywilnego stanowi, że "Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej". Regulacja art. 61 §1 kodeksu cywilnego odpowiada naturze stosunków cywilnoprawnych, nie stosunkom publicznoprawnym. Nasuwa się pytanie przy stosowaniu tej regulacji do stosunków materialnoprawnych, czy z chwilą gdy oświadczenie doszło do organu powstaje stosunek materialnoprawny lub zostaje przerwany stosunek materialnoprawny ? Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco, a to z tego względu, że stosunek materialnoprawny służby publicznej zostanie nawiązany dopiero w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego przez właściwy organ. Jak zatem ustalić datę wszczęcia postępowania? Jakie racje przemawiają za całkowitym pozbawieniem funkcjonariusza prawa do cofnięcia żądania, skoro pragmatyki służbowe takiego ograniczenia nie wprowadzają. W toku postępowania administracyjnego, przed dokonaniem autorytatywnej konkretyzacji – wydaniem aktu zwolnienia, funkcjonariusz może cofnąć żądanie, które podlega ocenie co do skuteczności prawnej właściwego organu w sprawie. Stanowi o tym art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2)".

Art. 61 § kodeksu cywilnego nie jest dostosowany do jednostronnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego dokonywanej w postępowaniu administracyjnym. Jest dostosowany do nawiązywania stosunków cywilnoprawnych. Nie zawiera zatem regulacji konsekwencji cofnięcia oświadczenia woli jednostki w postępowaniu administracyjnym. Prowadzi to do konieczności powrotu na grunt regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacji art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego nie może zmienić regulacja art. 61 kodeksu cywilnego.

Wyczerpująca regulacja w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 61 i art. 105 uzasadnia w pełni stanowisko o niedopuszczalności zmiany tej regulacji przez zastosowanie art. 61 §1 kodeksu cywilnego.