II GSK 1950/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2022-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marcin Kamiński
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 469/22	
Skarżony organ	Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 470; art. 4 pkt 15a , art. 40 ust. 12 pkt 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7 , art. 77 § 1 , art. 104 , art. 139 , art. 127 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 469/22 w sprawie ze skargi M.Sp. z o.o. we W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 grudnia 2021 r. nr O.Ł.Z-3.4360.4.2021.6.as w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A.Sp. z o.o. w N. 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dniu 20 lipca 2022 r., (sygn. akt VI SA/Wa 469/22) oddala skargę M. Sp. z o.o. we W. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona", "Spółka"), na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z dnia 14 grudnia 2021 r. nr O.Ł.Z-3.4360.4.2021.6.as w przedmiocie kary pieniężnej.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. Decyzją Nr 17/2021/Z-12 z dnia 10 czerwca 2021 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p,"), w związku z § 5 ust. 2 Lp. 1 tabeli Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1068, dalej: "Rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a." ) GDDKiA, orzekł o wymierzeniu Skarżącej kary pieniężnej w kwocie 441,40 zł za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia infrastruktury technicznej tj. linii światłowodowej w kanalizacji [...] oraz rurociągu w m. Piotrków Trybunalski, w pasie drogowym autostrady A1, o łącznej powierzchni 43,31 m2, w okresie od dnia 19 marca 2021 r. tj. dnia wszczęcia postępowania, do dnia 10 czerwca 2021 r. tj. dnia wydania przedmiotowej decyzji, tj. 84 dni.

2. Strona wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

3. GDDKiA decyzją nr O.Ł.Z-3.4360.4.2021.6.as z dnia 14 grudnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. (t.j. Dz. U.

z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.) w związku z § 5 ust. 2 l.p. 1 tabeli Rozporządzenia uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 276,10 zł za zajęcie pasa drogowego autostrady A1 bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej tj. kabla światłowodowego, o powierzchni rzutu poziomego = 6,19 m2, w okresie od dnia 6 marca 2019 r. do dnia 14 grudnia 2019 r., tj. 284 dni.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem przepisów u.d.p., w tym przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1. Organ wydając decyzję oparł swoje rozstrzygnięcie na projekcie powykonawczym dot. przebudowy sieci telekomunikacyjnej Skarżącej, na podstawie którego wykonawca realizowanej autostrady A1, dokonał przebudowy w/w infrastruktury (kolidującej z opracowanymi rozwiązaniami projektowymi dla w/w inwestycji drogowej), za zgodą i na warunkach M. Spółka z o. o. Organ stwierdził, że przyjęcie w zaskarżonej decyzji w/w rozwiązań powykonawczych dot. parametrów technicznych zrealizowanej infrastruktury, dla obliczenia wysokości kary pieniężnej, było działaniem niezgodnym z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa zwłaszcza, że jak wskazuje zebrany materiał dowodowy (w tym

w szczególności umowa zawarta pomiędzy O. S.A i M. Spółka z o.o., przedłożona przez pełnomocnika przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r.) parametry pierwotnie umieszczonej w kanalizacji w/w operatora infrastruktury telekomunikacyjnej, bez wiedzy zarządcy drogi, były odmienne od tej zrealizowanej

w ramach usunięcia stwierdzonej kolizji.

GDDKiA wskazał ponadto, iż naruszeniem prawa, ze strony Organu, było również przyjęcie błędnie oznaczonego okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W tym zakresie Organ przyjął okres od dnia 19 marca 2021 r. do dnia 10 czerwca 2021 r., kiedy to sporna infrastruktura telekomunikacyjna była umieszczona w granicach pasa drogowego w sposób zgodny z prawem (zrealizowana na zlecenie GDDKiA, przez wykonawcę robót związanych

z budową przedmiotowego odcinka autostrady A1). Zdaniem GDDKiA Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych

i prawnych, a tym samym dopuścił się do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Organ uznał, że w sprawie stwierdzone zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia wypełnia dyspozycję art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.,

a tym samym podlega karze pieniężnej określonej tym przepisem. Jednocześnie mając na względzie ustalony stan faktyczny i prawny, a w szczególności fakt, że Organ prowadzący postępowanie, zakończone decyzją 10 czerwca 2021 r. nieprawidłowo, w wyniku przyjęcia błędnych ustaleń co do stanu faktycznego, ustalił wysokość kary pieniężnej, a jednocześnie nie uwzględnił obowiązujących w tym zakresie przepisów działu IVa k.p.a., a tym samym naruszył, zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, GDDKiA uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywoływanym na wstępie wyroku

z dnia 20 lipca 2022 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.").

Uzasadniając rozstrzygnięcie za niesporne w sprawie Sąd I instancji uznał, że w sprawie mamy do czynienia z infrastruktura telekomunikacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2460, dalej: "p.t."). Parametry infrastruktury telekomunikacyjnej należącej do Strony ustalono na podstawie udostępnionego przez Wykonawcę robót przebudowy autostrady A1 projektu powykonawczego pt. [...], zgodnie z którą w pasie autostrady A1 umieszczono kabel światłowodowy Z-XOTKtsd 12J 0 8,5 mm o łącznej długości 1225 mb w tym w kanalizacji O, S.A. o długości 765 mb [1225 mb (długość całego kabla) - 460 mb (odcinek w dodatkowym rurociągu)] co daje 6,51 m2 powierzchni zajęcia pasa przez rzut poziomy urządzenia (765mb x0,0085 m) w tym: w poprzek drogi: 136 mb x 0,0085 m = 1,16 m2, wzdłuż drogi 629 mb x 0,0085 m = 5,35 m2 dodatkowo poza kanalizacją O. S.A. umieszczono dwie nitki rurociągu 40 mm o długości 460 mb każda (w jednym umieszczono kabel światłowodowy Z-XOTKtsd 12J, drugi rurociąg pozostawiono pusty jako rezerwowy) co daje 36,80 m2 (2 x 460 mb x 0,040 m2) powierzchni zajęcia pasa przez rzut poziomy urządzenia (podwójnego rurociągu) - wzdłuż drogi.

Sąd I instancji podkreślił, iż mimo odmiennej nieco procedury wydania przez Organ zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w przypadku sieci telekomunikacyjnej, w każdym przypadku konieczne jest wystąpienie przez inwestora, z wnioskiem o udzielenie powyższego zezwolenia, czego

w rozpoznawanej sprawie Strona nie uczyniła. Nie zasługuje w ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie podnoszona przez Skarżącą argumentacja, iż nie ciążył na niej obowiązek uzyskania zezwolenia, na umieszczenie w pasie drogi, linii światłowodowej w kanalizacji [...] oraz w rurociągu w m. Piotrków Trybunalski w pasie drogowym autostrady A1. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko Strony w tej kwestii, jak trafnie wskazał Organ w zaskarżonej decyzji, wynika

z zamiennego operowania przez Stronę pojęciami: "kanał technologiczny"

i "kanalizacja kablowa" i z błędnej wykładni przepisów u.d.p. Zgodnie bowiem

z definicją zawartą w art. 4 pkt 15a u.d.p., pod pojęciem kanału technologicznego należy rozumieć ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że dodatkowy kabel światłowodowy w istniejącej kanalizacji kablowej jest odrębnym od tej kanalizacji urządzeniem, za które ponosi odpowiedzialność właściciel kabla światłowodowego (w rozpoznawanej sprawie Skarżąca), a nie właściciel kanalizacji kablowej ([...]).

Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia prawnego pozostaje w rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż Skarżąca umieściła infrastrukturę telekomunikacją,

w kanalizacji kablowej należącej do innego podmiotu, bowiem to na Skarżącej spółce, ciążył obowiązek wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogi, w związku z wykonywaniem robót budowlanych związanych z zainstalowaniem infrastruktury telekomunikacyjnej, w pasie drogi. Wskazana okoliczność ma szczególne znaczenie w świetle przepisu art. 39 ust. 3aa, który zobowiązuje zarządcę drogi do podania

w wydanej decyzji, dot. lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, obok warunków wynikających z przepisu art. 39 ust. 3a, również informacji "czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja". Konsekwencją uzyskania zezwolenia na lokalizację planowanej infrastruktury telekomunikacyjnej w granicach pasa drogowego jest wynikający z art. 40 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu prowadzenia robót (art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1) oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej drogi, w celu umieszczenia infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2).

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, Organ wymierzył Stronie karę na podstawie art. 40 ust.1 u.d.p. za brak zezwolenia na umieszczenie

w pasie drogi, infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie za to, że infrastruktura ta została umieszczona w kanalizacji kablowej innego podmiotu tj. Spółki [...].

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia, a to z racji niedokonania przez Organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego i w efekcie błędne uznanie, że kanalizacja kablowa będąca własnością O. S.A. nie stanowi kanału technologicznego w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 153 u.d.p.;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia,

a to z racji nierozstrzygnięcia przez Organ występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony tj. Skarżącej w sytuacji, gdy powyższemu nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, w sytuacji, gdy istotną wątpliwością jest

w sprawie zakwalifikowanie kanalizacji kablowej będącej własnością O. S.A. jako kanał technologiczny w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 153 u.d.p.;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie

i w efekcie oddalenie skargi, pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia,

z racji prowadzenia przez Organ postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej i w efekcie wydanie zaskarżonej decyzji, w której wymierzono karę pieniężną za okres inny i dłuższy niż okres, w którym miało miejsce rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wskazany

w pierwotnej decyzji tj. decyzji z dnia 10 czerwca 2021 r., co czyni zaskarżoną decyzję jeszcze bardziej niekorzystną dla Skarżącej niż pierwotna decyzja, a ponadto w zaskarżonej decyzji Organ podniósł okoliczności wychodzące poza zakres postępowania prowadzonego przez Organ przed wydaniem pierwotnej decyzji;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia z racji uchylenia przez Organ decyzji pierwotnej

i orzeczenie o wymierzeniu kary pieniężnej w brzmieniu niekorzystnym dla Skarżącej, która wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to z racji uwzględnienia

w zaskarżonej decyzji innego i dłuższego okresu, w którym miało miejsce rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi tj. z okresu - 10.06.2021 r. (84 dni) na okres 19.03.2021 r. 06.03.2019 r. - 14.12.2019 r. (284 dni) i wymierzenie Skarżącej kary pieniężnej za ww. okres, a jedynie z uwzględnieniem mniejszej powierzchni rzutu poziomego urządzenia infrastruktury technicznej;

2) prawa materialnego:

a) art. 40 ust. 1 u.d.p. - poprzez błędną wykładnię przez to błędne zastosowanie przepisu i błędne uznanie przez Organ, iż w sprawie wymagane było uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane

z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg przez Skarżącą

- w sytuacji, gdy z przepisów ww. ustawy wynika, że Organ odmówiłby wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z racji istnienia wolnych zasobów w kanale technologicznym będącym własnością O. S.A., do których kabel światłowodowy został wprowadzony;

b) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - poprzez błędną wykładnię, przez to błędne zastosowanie przepisu i błędne wymierzenie przez Organ kary pieniężnej

w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy

- w sytuacji, gdy Skarżąca nie była zobowiązana uzyskiwać zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, gdyż przepisy przewidują odmowę wydania zezwolenia w okolicznościach sprawy, a tym samym przepisy nie przewidują w tej sytuacji pobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego, a to z racji jego niezajęcia zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 pkt 1a ww. ustawy.

6. GDDKiA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

7. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zaskarżony wyrok został wydany jednak z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji nie dostrzegł, że Organ, rozpoznając sprawę ponownie, przekroczył granice tej samej sprawy administracyjnej.

8. Istota postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. a także w zw. z art. 139 k.p.a.

i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. sprowadza się do oceny, czy Organ, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mógł zmienić decyzję Organu pierwszej instancji

w taki sposób, że przyjmując odmienny okres zajęcia pasa drogowego, przypisał Skarżącej delikt administracyjny w innej, historycznie odrębnej konfiguracji faktycznej, choć jednocześnie obniżył wysokość kary pieniężnej.

9. Punktem wyjścia jest ustalenie, czym była "ta sama sprawa", o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Organ, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie prowadzi nowego postępowania w innym przedmiocie, lecz rozpoznaje sprawę już rozstrzygniętą decyzją pierwszej instancji. Jej granice wyznacza zdarzenie administracyjnoprawne będące podstawą odpowiedzialności, w tym jego zakres czasowy i przedmiotowy.

W decyzji pierwszej instancji przypisano Stronie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 19 marca 2021 r. do 10 czerwca 2021 r. To ten przedział czasowy oraz to zdarzenie stanowiły przedmiot postępowania zakończonego wydaniem decyzji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Organ uznał, że

w okresie objętym decyzją pierwszej instancji nie doszło do naruszenia prawa,

a odpowiedzialność Skarżącej należy wiązać z okresem od 6 marca 2019 r. do 14 grudnia 2019 r. Tym samym zakres czasowy przypisanego deliktu został całkowicie zmieniony. Zmiana ta nie miała charakteru korekty ustaleń w ramach tej samej sprawy, lecz prowadziła do przypisania Skarżącej innego, historycznie odrębnego zdarzenia jako podstawy odpowiedzialności. W istocie zatem Organ nie zmodyfikował rozstrzygnięcia pierwszej instancji co do tego samego czynu, lecz oparł odpowiedzialność na innym stanie faktycznym niż ten objęty pierwotną decyzją.

W takiej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, lecz o rozszerzeniu jej granic poza zakres wyznaczony decyzją pierwszoinstancyjną.

Jeżeli Organ uznaje, że naruszenie miało miejsce w innym okresie niż objęty decyzją pierwszej instancji, powinien prowadzić postępowanie w tym zakresie odrębnie, z zachowaniem wszystkich gwarancji procesowych strony, zatem jego rolą było uchylenie decyzji Organu I instancji i nakazanie przeprowadzenia postępowania w na nowo wyznaczonych ramach. Postępowanie odwoławcze nie może służyć przypisaniu odpowiedzialności za inne zdarzenie niż to, które stanowiło przedmiot pierwotnego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie granice sprawy ulegają nieuprawnionemu przesunięciu a strona pozbawiona jest prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Sąd I instancji nie przeanalizował tej kwestii, ograniczając się do finalnej oceny, nie popartej argumentacją, że obniżenie wysokości kary wyklucza naruszenie zakazu pogarszania sytuacji strony. Tymczasem sednem problemu nie była wyłącznie wysokość kary, lecz tożsamość sprawy administracyjnej.

Strona, wnosząc środek zaskarżenia, nie może być także narażona na ryzyko, że postępowanie instancyjne doprowadzi do zasadniczej zmiany przedmiotu odpowiedzialności. Prawo do kontroli decyzji nie powinno przekształcać się

w instrument umożliwiający organowi redefinicję zakresu sprawy.

Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzona z art. 2 Konstytucji, wymaga, aby granice postępowania były dla strony przewidywalne,

a działanie organów - spójne i lojalne wobec uczestników postępowania. Zmiana podstawy faktycznej odpowiedzialności w toku rozpoznania środka zaskarżenia, pozostaje w sprzeczności z tym standardem. Interwencja organów władzy publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki powinna być nie tylko zgodna z prawem, lecz także adekwatna i wyważona. Rozszerzenie zakresu odpowiedzialności poprzez zmianę okresu deliktu w toku kontroli instancyjnej, nie mieści się zatem także

w standardzie proporcjonalnej ingerencji w sferę jej praw.

10. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, analiza podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. i zasady reformationis in peius oraz pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna. Ocena tych kwestii wymaga przede wszystkim uprzedniego ustalenia stanu faktycznego w granicach właściwie zredefiniowanej sprawy administracyjnej. Dopiero w takich warunkach możliwe jest dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych.

11. Z tych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, podobnie jak decyzja Organu wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ, rozpoznając sprawę ponownie, powinien uwzględnić rozważania zawarte w tym uzasadnieniu,

z poszanowaniem konstytucyjnych standardów ochrony praw jednostki. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.