Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z/s w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania dokumentacji rekultywacji gruntów zakładu górniczego oddala skargę w całości.

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Przy piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. Starosta T. przesłał do zaopiniowania Burmistrzowi O. Ś. wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów o powierzchni 13,30 ha położonych w granicach działki nr [...] AM-1 obręb P. za zakończoną. W dniu 26 lipca 2017 r. Burmistrz O. Ś. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej – u.o.o.g.r.l.) oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a.) negatywnie zaopiniował "Dokumentację rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P.". Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał na załączone do wniosku dokumenty oraz na korespondencję prowadzoną ze Spółką w przedmiotowej sprawie. W dalszej kolejności odwołując się do informacji zawartych m.in. w dokumentacji rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P. oraz do przedłożonego przez Starostę T. protokołu z dnia 24 maja 2017 r. wyjaśniono, że rekultywacja na terenie niepokrytym wodą prowadzona będzie w kierunku rekreacyjnym. Zdaniem organu I instancji stanowi to sprzeczność z zapisem pkt 3.6 decyzji Burmistrza O.Ś. z dnia [...] r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż z decyzji tej wynika, że rekultywację należy prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska. Odwołując się do treści decyzji z dnia [...] r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża "P." o zasobach bilansowych obliczonych w kategorii C1 wg stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. w ilości 8.700.212 Mg (dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "P." w kat. C1) oraz zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany Burmistrz O. Ś. potwierdził niezgodność dokumentacji rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P. z warunkami środowiskowymi po zakończeniu eksploatacji przedsięwzięcia określonymi w decyzji.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem Spółka oprotestowała je zażaleniem. Podstawę środka zaskarżenia stanowił zarzut naruszenia art. 106 § 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.o.g.r.l. poprzez bezpodstawne wydanie w trybie współdziałania organów postanowienia negatywnie opiniującego dokumentację rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P. z uwagi na brak normy kompetencyjnej uprawniającej organ współdziałający do badania przedmiotowej dokumentacji technicznej pod kątem zgodności z prawem i wydanymi uprzednio decyzjami w ramach prowadzonego postępowania głównego w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną oraz naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę faktów dotyczących dokumentacji rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P., w sytuacji gdy to organ prowadzący główne postępowanie administracyjne był wyłącznie zobowiązany, a zarazem uprawniony do samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

Uzasadniając zażalenie, po wskazaniu na art. 106 § 1 k.p.a. podano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu incydentalnym w ramach prowadzonego przez Starostę T. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Po przeprowadzeniu analizy przepisów prawa materialnego dotyczących w szczególności decyzji stwierdzającej, że rekultywacja została zakończona podniesiono, iż w postępowaniu, w którym decyzja ta ma być wydana badanie przez organy prawidłowości dokumentacji rekultywacji jest czynnością bezpodstawną. Według Spółki ocena tej dokumentacji jest czynnością wychodzącą poza przedmiot postępowania głównego, w którym bada się wyłącznie prawidłowość wykonania prac rekultywacyjnych, nie zaś prawidłowość dokumentacji na podstawie, której te prace wykonano. Ocena tej dokumentacji jak wskazuje orzecznictwo dokonuje się na etapie poprzedzającym wydanie tej decyzji, a to na etapie ustalenia kierunku rekultywacji. Zatem poddawanie kontroli tej dokumentacji w ramach prowadzonego postępowania incydentalnego staje się wątpliwe z uwagi na brak normy kompetencyjnej uprawniającej organ współdziałający do badania ww. dokumentacji technicznej pod kątem zgodności z prawem i wydanymi wcześniej decyzjami. Z tego względu art. 106 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości badania przez organy gminy dokumentacji rekultywacji, w ramach trybu opisanego tym przepisem, na tym etapie postępowania. Dokumentacja ta stanowi wyłącznie dowód w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, przez co przerzucanie za pośrednictwem art. 106 k.p.a. na inny organ obowiązku oceny przydatności materiału dowodowego sprawy, który ciąży po myśli art. 77 § 1 k.p.a. na organie prowadzącym główne postępowanie administracyjne, stanowi naruszenie podstawowej zasady dowodowej obligującej ten organ do dokonywania samodzielnych ustaleń w tym zakresie.

Według autora zażalenia postanowienie narusza prawo też z tego względu, że stanowi ono stanowisko organu nieuprawnionego do wyrażenia opinii w tym zakresie, w szczególności gdy kwestia ta jest badana w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, nie zaś w postępowaniu właściwym dotyczącym ustalenia kierunku rekultywacji. Decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną może być wydana również w przypadku, gdy podmiot prowadzący rekultywację nie prowadził jej na podstawie dokumentacji technicznej rekultywacji. Umożliwia to art. 75 k.p.a., stanowiący, że dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem takim dowodem w opisanej sytuacji mogą być opinie biegłych klasyfikatorów stwierdzające prawidłowość dokonanej rekultywacji. Ponadto brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji, ustaleniu terminu zakończenia rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie jest przeszkodą do wydania decyzji uznającej rekultywację za zakończoną, o ile np. z opinii klasyfikatora wynika, że rekultywację przeprowadzono w sposób prawidłowy. Elementem takiej opinii musi być jednak stwierdzenie, że w wyniku dokonania zabiegów przywrócono wartości użytkowe gruntom. Dlatego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną brak było podstaw do uruchomienia postępowania przed organem współdziałającym, przez co postanowienie Burmistrza O. Ś. z dnia [...] r., nr [...] znak: [...] należy uznać za wadliwe w stopniu determinującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej – SKO lub Kolegium) przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Po zrelacjonowaniu treści oprotestowanego rozstrzygnięcia w ramach własnych rozważań organ II instancji przytoczył art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.o.g.r.l. i art. 106 § 1 k.p.a. oraz omówił zagadnienie wyrażenia opinii lub zgody albo stanowiska przez inny organ nie rozstrzygający sprawy. Zaznaczono też, że Burmistrz O. Ś. w zaskarżonym postanowieniu uprawniony był do przedstawienia swojej oceny co do kierunku rekultywacji terenu wskazanego we wniosku spółki T. Sp. z o.o., co wynika z tego, że zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.o.g.r.l. pod pojęciem rekultywacji gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy i wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących.

Po wskazaniu na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), z którego wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy, co do zasady, do zadań własnych gminy, według SKO, Burmistrz O. Ś. w zaskarżonym postanowieniu bez wątpienia dokonał oceny kierunku rekultywacji terenu wskazanego we wniosku T. Sp. z o.o., wskazując, że w jego ocenie kierunek ten nie powinien być związany z rekreacyjnym przeznaczeniem terenu, a rolniczym. Zatem organ I instancji orzekał zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.o.g.r.l. w związku z art. 106 § 1 k.p.a., w granicach sprawy, przedstawiając swoje subiektywne stanowisko dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, co pozostaje z kolei w jego kompetencji.

W skardze na powyższe postanowienie reprezentujący skarżącą Spółkę profesjonalny pełnomocnik wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, dopuszczenie uzupełniającego dowodu z pisma Starosty T. z dnia [...] r., znak [...] w celu udowodnienia faktu prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie wyznaczenia kierunku, osoby i terminu rekultywacji działki nr [...], AM-1, obręb P., gm. O. Ś. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust.2 pkt 3 u.o.o.g.r.l. poprzez bezpodstawne wydanie w trybie współdziałania organów postanowienia negatywnie opiniującego dokumentacje rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P., w sytuacji gdy wniosek strony skarżącej nie obejmował swoim zakresem ustalenia kierunków rekultywacji przedmiotowych gruntów, co tym samym powoduje, że organy prowadzące postępowanie główne i incydentalne wyszły poza granice przedmiotu postępowania ustalonego wnioskiem strony, czyniąc przedmiotem opinii dokumentacje rekultywacyjną pod kątem stwierdzonego w niej kierunku rekultywacji;

- zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia od strony faktycznej i prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i właściwe zapoznanie się z motywami działania organu II instancji;

- art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organy błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na bezpodstawnym pominięciu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, mających wpływ na wynik postępowania, a to, że :

• przedmiotem wniosku strony skarżącej nie było ustalenie kierunków przeprowadzonej rekultywacji;

• obok postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną toczy się jednocześnie odrębne postępowanie w sprawie wyznaczenia kierunku, osoby i terminu rekultywacji działki nr [...], AM-1, obręb P., gm. O. Ś.;

- art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez nie poddanie ocenie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu, a to dotyczących naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę faktów dotyczących dokumentacji rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P., w sytuacji gdy to organ prowadzący główne postępowanie administracyjne był wyłącznie zobowiązany, a zarazem uprawniony do samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie;

- art. 7 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzącego do rozpoznania istoty sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym postępowania w sprawie wyznaczenia kierunku, osoby i terminu rekultywacji działki nr [...], AM-1, obręb P., gm. O. Ś. i jego znaczenia prawnego w świetle możliwości etapowania postępowań prowadzonych w przedmiocie rekultywacji gruntów, czy też zakresu złożonego wniosku.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza O. Ś., którym dokonano w istocie oceny kierunku rekultywacji terenu wskazanego we wniosku Spółki. Organ II instancji uznał, że w związku z prowadzonym przez Starostę postępowaniem w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, Burmistrz O. Ś. był uprawniony do przedstawienia swojej oceny co do kierunku rekultywacji terenu wskazanego we wniosku spółki T. sp. z o.o.. Nadto dokonał on oceny prawnej stanowiska organu I instancji wskazując, że w jego ocenie kierunek ten nie powinien być związany z rekreacyjnym przeznaczeniem terenu.

Według skarżącej wydane rozstrzygnięcie narusza prawo z uwagi na nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia błędnych ustaleń prawnych, a tym samym powielenia błędów proceduralnych i merytorycznych organu I instancji. Stanowisko to wynikać ma z faktu, że postanowienie organu I instancji nie zostało wydane w przedmiocie uzgodnienia kierunków rekultywacji gruntów, lecz w zakresie dokumentacji rekultywacji gruntów przedłożonej w prowadzonym przez Starostę postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. W związku z tym jako nieodnoszące się do istoty sprawy i niezrozumiałe uznano stwierdzenie uzasadniające rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym wskazano, że Burmistrz ma kompetencje do uzgadniania kierunków rekultywacji gruntów. Skarżąca kwestionowała we wniesionym zażaleniu kompetencje tego organu do uzgadniania kierunków rekultywacji wskazanych gruntów, lecz nie czyniła tego z uwagi na brak ogólnej normy kompetencyjnej ustanowionej dla organów gminy w tym zakresie. Wskazywała tylko, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną u.o.o.g.r.l. nie przewiduje możliwości "zatwierdzenia", czy też "kontroli" projektu rekultywacji przez organy administracji publicznej, przez co poddawanie kontroli tej dokumentacji w ramach prowadzonego postępowania incydentalnego staje się wątpliwe z uwagi na brak normy kompetencyjnej uprawniającej organ współdziałający do badania dokumentacji technicznej pod kątem zgodności z prawem i wydanymi wcześniej decyzjami. Ma to związek z tym, że badanie przez organy prawidłowości dokumentacji rekultywacji w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną jest czynnością bezpodstawną, gdyż wychodzącą poza przedmiot postępowania głównego, w którym bada się wyłącznie prawidłowość wykonania prac rekultywacyjnych, nie zaś prawidłowość dokumentacji na podstawie, której te prace wykonano. Ocena tej dokumentacji dokonuje się na etapie poprzedzającym wydanie tej decyzji, a to na etapie ustalenia kierunku rekultywacji. Ponadto skarżąca w zażaleniu wskazała, że decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną może być wydana nawet w przypadku, gdy podmiot prowadzący rekultywację nie prowadził jej na podstawie dokumentacji technicznej rekultywacji, co umożliwia art. 75 k.p.a..

Pośród motywów skargi zaprezentowano pogląd, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną brak było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 106 k.p.a. przed organem współdziałającym w zakresie zaopiniowania "Dokumentacji rekultywacji gruntów Zakładu Górniczego P.". Kolegium w ogóle nie odniosło się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do argumentów strony poprzestając na wykazaniu, że Burmistrz posiada kompetencje do uzgodnienia kierunków rekultywacji gruntów bez jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku strony skarżącej wskazującego na bezpodstawność działań organów współdziałających. Pominięcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia argumentów strony skarżącej świadczy według niej ewidentnie o zaniechaniu organu II instancji prowadzącego do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Po wymienieniu elementów jakie winny zawierać decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania ze względu na treść art. 22 ust. 1 u.o.o.g.r.l. oraz poglądów orzecznictwa i doktryny związanych z możliwością etapowania postępowania dotyczącego rekultywacji wywiedziono, że Kolegium pominęło fakt, że przedmiotem wniosku skarżącej nie było ustalenie kierunków przeprowadzonej rekultywacji, gdyż w tym zakresie poza postępowaniem w sprawie wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną toczy się postępowanie odrębne. W związku z tym wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Starosty T. z dnia [...] r., znak [...], co ma potwierdzać ten fakt.

Ponownie posiłkując się poglądami zaczerpniętymi z orzecznictwa skarżąca Spółka podniosła, iż ,,skoro przedmiotem wniosku skarżącego złożonego w dniu 2 września 2016 r. było wyłącznie uzyskanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, to organy prowadzące postępowanie główne i incydentalne wyszły poza granice przedmiotu postępowania ustalonego wnioskiem strony, gdyż uczyniły przedmiotem opinii dokumentację rekultywacyjną pod kątem stwierdzonego w niej kierunku rekultywacji, w sytuacji gdy wniosek strony skarżącej nie obejmował swoim zakresem ustalenia kierunków rekultywacji ww. gruntów". Jako uchybienie procesowe zaistniałe na etapie postępowania drugoinstancyjnego skarżąca wyprowadziła nie odniesienie się przez SKO do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., co jest istotne z tej przyczyny, że uważa ona, iż była i jest uprawniona do wystąpienia o wydanie decyzji uznającej rekultywację za zakończoną bez konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji, ustaleniu terminu zakończenia rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Nie odniesienie się do tego zarzutu ma wpływ nie tylko na postępowanie incydentalne, ale także na prawidłowość prowadzenia przez Starostę T. postępowania głównego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając w uzasadnieniu pisma procesowego argumentację zbliżoną do zaprezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zaskarżonym postanowieniem SKO we W. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza O. Ś. negatywnie opiniujące dokumentację rekultywacji Zakładu Górniczego P.. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że decyzja o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną sprowadza się do uznania albo odmowy uznania rekultywacji określonych gruntów za zakończoną, a uzasadnienie przedstawia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Bezpośrednim korelatem wynikającego z u.o.o.g.r.l. bezwzględnego obowiązku rekultywacji gruntów nie jest bowiem indywidualne uprawnienie właściciela określonego gruntu, lecz prawo podmiotowe o charakterze publicznym, egzekwowane przez administrację i wynikające z przepisów Konstytucji RP (art. 74) i rozwijających je ustaw, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz u.o.o.g.r.l.. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów organy administracji chronią nie tyle interesy indywidualnych właścicieli gruntów, lecz szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego.

W świetle twierdzeń Spółki prezentowanych w zażaleniu jak i w skardze wiodący zdaje się być zarzut niezasadnego wystąpienia przez orzekający w zakresie złożonego wniosku organ I instancji do Burmistrza O. Ś. o zaopiniowanie dokumentacji rekultywacji gruntu. Z nieuprawnionego, zdaniem skarżącej wyrażenia stanowiska w sprawie przez Burmistrza O. Ś., wynika kluczowy zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 106 § 1 k.p.a., ale też jest to źródło kolejnych, zasadniczo wszystkich, zarzutów skargi. Stanowisko skarżącej zdaniem Sądu nie posiada uzasadnionych podstaw.

Jako zasadę przytoczyć w tym miejscu trzeba okoliczność, dostrzeżoną zresztą przez autora skargi, że obowiązujące przepisy prawa materialnego dają możliwość wydania różnego rodzaju decyzji w zakresie rekultywacji gruntów. Rację też ma Spółka, że na etapie procedowania w zakresie uznania rekultywacji za zakończoną organy nie opiniują dokumentacji rekultywacyjnej. Dla porządku zwrócić należy uwagę, że nawet w poglądach doktryny wskazanych w samej skardze okoliczność ta została dostatecznie wyjaśniona. Skarżąca przedmiotowe stanowiska interpretuje jednak niewłaściwie dochodząc do wniosku, że na etapie postępowania prowadzonego względem wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną organ nie ma prawa do wyznaczonego kierunku rekultywacji odnosić się w żaden sposób. Jest to stanowisko błędne i nieuzasadnione. Gdyby podążać za tokiem rozumowania skarżącej należałoby domniemywać, że w toku tego postępowania nie tylko nie jest dopuszczalne branie pod uwagę faktu jaki kierunek rekultywacji dla danego terenu został przyjęty, ale i każde odniesienie się do tego kierunku miało by stanowić przekroczenie ram postępowania zakreślonych wnioskiem strony. Faktycznie regulacje prawnomaterialne nakierowane są na odmienne reguły postępowania, co znajduje wyraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dość będzie w tym miejscu wskazać na akceptowane przez skład orzekający Sądu stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2017 r., (sygn. akt II SA/Kr 957/17), gdzie podano, że ,,Decyzja wydawana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w żaden sposób nie może zmieniać zakresu obowiązku rekultywacji, który wynika z decyzji nakładającej obowiązek rekultywacji", patrz (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc decyzja dotycząca uznania rekultywacji za zakończoną nie może zmieniać zakresu decyzji w sprawie rekultywacji, to nie tylko orzekający w sprawie organ winien tę decyzję brać pod uwagę, ale też musi wynikający z niej sposób rekultywacji uwzględnić przy orzekaniu o zakończeniu tejże.

Co do naruszenia zakresu właściwości organu współdziałającego, czy braku podstaw wynikających z prawa materialnego do zasięgania od organu współdziałającego stanowiska wyjaśnić przyjdzie, że skarżąca niezasadnie twierdzi, że taka norma prawa materialnego nie istnieje. Otóż, jak już klarował organ II instancji, zgodnie z art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, między innymi poprzez wyrażenie opinii, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji inicjuje czynność zwrócenia się przez organ administracji publicznej załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a..

Przywołany przepis nie stanowi jednak podstawy współdziałania organów, gdyż dotyczy jedynie kwestii proceduralnych i określa zasady oraz tryb współdziałania organów. Podstawę taką stanowią natomiast przepisy prawa materialnego, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To te przepisy z jednej strony, zobowiązują organ prowadzący postępowanie w danej sprawie do uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, z drugiej zaś, zobowiązują ten inny organ do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem właściwym do jej załatwienia.

Przedstawiając stanowisko w danej sprawie organ współdziałający jest ograniczony przedmiotem sprawy wskazanym w wystąpieniu organu właściwego do jej załatwienia oraz zakresem swoich kompetencji. Opinia musi więc dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zakresem jego kompetencji. Organ współdziałający ocenia zatem dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre jej aspekty - wynikające z jego kompetencji.

W badanej sprawie procedurę współdziałania zainicjowała sama skarżąca wnioskując o wydanie decyzji w przedmiocie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, (pismo z dnia 2 września 2016 r.). Starosta T. decydując się na skorzystanie z instytucji współdziałania jako podstawę wskazał przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.o.g.r.l. Dał temu wyraz zamieszczając przywołany normatyw jako podstawę prawną przekazania przedmiotowego wniosku Burmistrzowi O. Ś. przy piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. o znaku [...]. Przywołana ustawa, zgodnie z jej art. 1 reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawy wartości użytkowej gruntów. Mając na względzie zasadę praworządności trzeba przyjąć, że organ, do którego przedmiotowy wniosek przekazano celem zajęcia stanowiska miał obowiązek sprawdzenia czy przepisy prawa materialnego wymagają od niego zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. i czy w świetle tych przepisów zajęcie stanowiska w ogóle jest dopuszczalne.

Wskazany przez Starostę przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.o.g.r.l nakazuje mu zasięgnięcie opinii wójta (burmistrza prezydenta) przed wydaniem decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania: 1) określających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznania rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1). Z art. 22 ust. 1 ustawy wynika zatem zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach rekultywacji w których wymagana jest opinia wójta, przy czym ustawodawca nie przesądził jaka ma być liczba decyzji wydanych w sprawach rekultywacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca definiując rekultywację (art. 4 pkt 18) na plan pierwszy wysuwa cel rekultywacji a nie a działania które ku niemu prowadzą, to w szczególności w zakresie "kierunku i terminu rekultywacji" możliwie jest wydanie kilku rozstrzygnięć odnoszących się do różnych kwestii mieszczących się w ww. zakresie, jeżeli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy (NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2006 r. II OSK 1388/05, LEX nr 321531).

W świetle powiedzianego z całą pewnością, wbrew temu co twierdzi skarżąca Spółka, na gruncie prawa materialnego Burmistrz O. Ś. miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zajęcia stanowiska w sprawie przedłożonej mu dokumentacji jako właściwy organ współdziałający. Zauważyć przy tym należy, iż organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy jedynie poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organ ten zawiera w swoim postanowieniu, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej.

Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na nietrafność zarzutu naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. czy też braku podstaw prawnomaterialnych do uruchomienia trybu współdziałania, gdy w istocie możliwość taka warunkowana jest wprost treścią art. 22 ust. 2 pkt 3 u.o.o.g.r.l, tracą na znaczeniu pozostałe zarzuty. Zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 czy art. 107 § 3 k.p.a. oraz innych przepisów wskazanych w skardze. Nie doszło bowiem do błędnych ustaleń prawnych czy faktycznych, a tym bardziej wydane rozstrzygnięcia nie są obarczone brakami w tym zakresie. Wbrew zarzutom skargi organy nie wyszły też poza zakres przedmiotu sprawy określony wnioskiem strony. Bez względu na to czy organom było wiadome prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie wyznaczenia kierunku rekultywacji, o czym mowa w złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosku dowodowym, nie było możliwe pominięcie przez organy faktu, że w decyzji Burmistrza O. Ś. z dnia [...] r., nr [...] wskazano na rolny kierunek rekultywacji. W żadnym razie bowiem w ramach oprotestowanego skargą postanowienia i poprzedzającego je rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie doszło, jak twierdzi skarżąca, do oceny kierunku rekultywacji. Owszem organy uwzględniły tę okoliczność jednakże w zakresie, w jakim ma ona wpływ na uznanie rekultywacji za zakończoną, co mieści się w zakresie sprawy administracyjnej rozpoznanej skarżonym aktem i aktem go poprzedzającym.

Sąd nie podziela także tej części skargi, która wskazuje na niedostatki uzasadnienia prawnego czy faktycznego zaskarżonego postanowienia oraz nie odniesienia się do twierdzeń zażalenia. Normatyw wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. nie został w sprawie naruszony bowiem nie doszło do uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Przedłożone przez Burmistrza O. Ś. stanowisko w formie postanowienia stanowi przecież wyłącznie opinię organu w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a.. Orzekający w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną organ uwzględni zapewne przedmiotowe stanowisko, a sam zarzut jest o tyle chybiony, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby Kolegium w jakikolwiek sposób kwestionowało uprawnienie strony do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną bez konieczności uprzedniego ustalania kierunku rekultywacji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.